各省兩會報告看化債

摘要

近期，各地方省級兩會相繼召开，預算報告、對預算執行情況的審查結果報告、政府工作報告陸續公布，關於地方政府債務和財政收支壓力，有哪些細節值得我們關注？

（1）各省化債表述中能看出什么？

化債進入後半程。“全口徑地方債務監測”和“加快退平台/市場化轉型”成爲提及最多的政策，而2023年提及較多的盤活資產、清理政府欠款等明顯減少。

具體來看，部分省份的表述值得關注：

部分重點省份化債進度較快，其中，內蒙古特別提及“自治區化債工作取得突破性進展，有望率先退出高風險省份。化債工作得到財政部高度認可和肯定，作爲唯一介紹化債經驗的省份在全國財政工作會上交流發言”。天津表示“全口徑化債成效顯著，非標、高息隱性債務全部出清”。吉林表示“全省存量隱性債務降至 1000 億元以下，與上報國務院“331”數據相比壓降80%左右；全省 58 個市縣區隱性債務清零，佔全部市縣區的82.9%”。

非重點省份中，新疆表示“提前完成全區存量隱性債務化解任務，融資平台清退進度位居全國前列，全區政府債務風險總體安全可控”。

各省化債發力點和側重點有一定差異。例如湖北提出“高度關注融資平台經營性債務”；河北提出“督促市縣進一步加大自身化債力度，確保完成年度化解任務”；雲南提出“全力推動盤活資產資源籌集資金支持化債”；廣西提出“積極清理政府拖欠企業账款”；天津表示“積極爭取中央金融管理部門和金融機構總部支持，推動隱性債務緩釋及融資平台經營性債務貸款重組。加強與資產管理公司、國有大行金融資產投資公司合作，推動市場化債轉股”等。

（2）哪個省份化債最受益？

從部分省份預算報告看，新增專項債限額已包含3年的置換債額度，並且2025年和2026年的置換債額度與2024年基本持平。簡單按照3年持平來計算，重點省份的獲配額度對城投有息債務的覆蓋程度普遍較高，比如遼寧、黑龍江、寧夏、青海、內蒙古等。非重點省份中山西、湖南、安徽的佔比靠前。

（3）經濟財政債務數據有何變化？

經濟實力方面，上海超過湖南，排名升至全國第九；北京超過河北，排名升至十二位。財政收入方面，體量上，江蘇首次突破1萬億元；增速上，西藏、吉林、新疆增速居前，海南、廣東、河南、青海出現負增長。財政自給率方面，2024年較多省份財政自給率出現下降。財政自給率靠後的省份多數爲重點省份。

（4）2025年地方財政怎么樣？

已公布一般公共預算收入的21個省份中，有12個省份未達到年初增速目標。新疆、廣東、陝西、黑龍江4省維持2025年目標增速不變，大多數省份下調。

大多數省份在預算報告中均表示“財政緊平衡”將持續，並且預計2025年“財政收支矛盾將更加突出”。對於確保完成2025年預算任務的工作措施，普遍強調“實施更加積極的財政政策”。

綜合來看，我們預計2025年財政收支延續緊平衡

風險提示：地方政府財政預算數據與決算數據存在差異，地方政府債務風險，經濟恢復不及預期。

正文

01 經濟財政數據如何看待？

首先看31個省級行政區的經濟、財力情況，數據來源包括但不限於各省《政府工作報告》、《關於2024年預算執行情況和2025年預算草案的報告》，以及財政、統計等政府部門公开發布的信息。

經濟實力上，2024年全國GDP總量134.91萬億元，按不變價格計算，比上年增長5.0%。分區域來看，體量上，上海超過湖南，排名升至全國第九。北京超過河北，排名升至十二位；增速上，前5名分別爲西藏、新疆、江蘇、湖北、安徽，後5名分別爲廣東、雲南、黑龍江、青海、山西。

財政收入上，2024年全國一般公共預算收入21.97萬億元，同比增長1.3%。分區域來看，體量上，廣東和江蘇一般公共預算收入超過1萬億元，江蘇首次突破1萬億元；浙江、上海、山東、北京、四川均超過5000億元；增速上，西藏、吉林、新疆、內蒙古、湖北、甘肅、重慶、遼寧、天津增速居前，均在5%以上；海南、廣東、河南、青海出現負增長。

財政自給率方面，根據已公布的一般公共預算收支數據計算，2024年全國過半數省份財政自給率出現下降。其中天津、河北、河南的財政自給率下降幅度靠前。財政自給率高於50%的省市有上海、北京、廣東、江蘇、福建、山東、天津、山西。財政自給率靠後的省份有西藏、青海、甘肅、黑龍江、吉林、廣西、寧夏、雲南、貴州、河南，絕大多數都爲重點省份。

02 各省對於化債怎么說？

截至2月3日，從已公开2024年預算執行報告來看，對2024年的總結評價中，多數地方都表示實施全口徑地方債務動態監測，推動融資平台公司改革轉型，堅決防止新增隱性債務。相較2023年，推進融資平台公司轉型發展的相關表述出現頻率明顯上升。

而有的省份預算報告中還使用了更加積極具體的表述。

例如新疆表示“提前完成全區存量隱性債務化解任務，融資平台清退進度位居全國前列，全區政府債務風險總體安全可控”；

天津表示“全口徑化債成效顯著，非標、高息隱性債務全部出清”；

吉林表示“全省存量隱性債務降至 1000 億元以下，與上報國務院“331”數據相比壓降80%左右；全省 58 個市縣區隱性債務清零，佔全部市縣區的82.9%”。

內蒙古特別提及“自治區化債工作取得突破性進展，有望率先退出高風險省份。化債工作得到財政部高度認可和肯定，作爲唯一介紹化債經驗的省份在全國財政工作會上交流發言。”

從2025年的目標舉措上，也能看出目前各省化債工作的發力點。各地普遍強調一個“加強”和一個“加快”——“加強全口徑地方債務監測監管，加快分類推動融資平台公司改革轉型”。

對平台轉型問題，湖南強調要“按照市場化、法治化原則運作”；陝西表示“出台了融資平台退出實施細則”；新疆表示“嚴禁新設融資平台”；吉林表示要“做好已退出融資平台監控，引導建立現代企業制度，按照市場化法治化原則運作”。

而部分地區的預算報告中可以看到其他表述，或許說明了各省化債發力點和側重點的差異。例如湖北提出“高度關注融資平台經營性債務”；河北提出“督促市縣進一步加大自身化債力度，確保完成年度化解任務”；雲南提出“全力推動盤活資產資源籌集資金支持化債”；廣西提出“積極清理政府拖欠企業账款”；天津表示“積極爭取中央金融管理部門和金融機構總部支持，推動隱性債務緩釋及融資平台經營性債務貸款重組。加強與資產管理公司、國有大行金融資產投資公司合作，推動市場化債轉股”等。

03 2024年各地地方債如何變化？

去年11月，財政部宣布從2024年开始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用於化債，累計可置換隱性債務4萬億元。

從發行規模來看，江蘇、新疆、四川、河南、湖北和陝西靠前，均在500億元以上；從新增專項債中特殊新增專項債的比重來看，佔比靠前的地區多數爲重點省份，比如寧夏（88.2%）、貴州（72.7%）、青海（72.7%）、遼寧（60.3%）。

在47號文“嚴控12個重點省份新建政府投資項目，嚴格清理規範在建政府投資項目，以控制債務風險”的約束下，我們預計未來特殊新增專項債的比重仍然會向重點省份傾斜。

去年12月，國務院發布《關於優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》[1]，开展專項債券項目“自審自發”試點。廣東（含深圳）、江蘇、山東（含青島）、四川、浙江（含寧波）、北京、上海、福建（含廈門）、湖南、安徽和河北雄安新區作爲首批專項債項目“自審自發”試點地區，滾動組織篩選形成本地區項目清單，報經省級政府審核批准後不再報國家發展改革委、財政部審核，可立即組織發行專項債券。

我們預計“自審自發”試點省份，可能會率先拓展專項債券用於新增土地儲備、收購闲置存量土地。

此外，根據化債安排，新增6萬億元地方政府債務限額，一次報批，分三年實施，2024—2026年每年2萬億元，支持地方用於置換各類隱性債務。

從財政部下達各地2024年地方政府債務限額情況來看， 2025年和2026年的置換債額度與2024年基本持平。

因此，2024年各省的發行規模佔比可以看做是6萬億置換存量隱債額度的分配比例，那么置換額度並未明顯向12個重點省份傾斜。簡單按此關系計算本輪6萬億置換存量隱債各地區的獲配額度佔城投有息債務的比例。

我們發現重點省份的佔比普遍較高，比如遼寧、黑龍江、寧夏、青海、內蒙古等，可能的原因是這些地區發債城投相對較少。而置換債能夠覆蓋城投大部分有息債務，意味着這些地區發債城投的受益程度可能更大。非重點省份中山西、湖南、安徽的佔比靠前。

但我們也注意到重點省份中廣西、重慶的佔比較低，可能意味着這些地區債務系統中城投有息債務形式的隱債負擔相對不大。

04 2025年地方財政怎么看？

各地2024年財政增收壓力較大，2024年僅吉林和山西的一般公共預算收入同比增速變動爲正，主要是各地2022年實施大規模增值稅留抵退稅政策導致偏低的基數導致2023年的增速較高導致。

部分省份同比增速低於去年初制定的目標，已公布數據的21個省份中，有12個省份未達到年初增速目標。其中海南、河南、廣東、河北、上海的實際增速距離目標差距較大。上海在預算報告中給出了三點原因：“一是因疫情原因實施的制造業中小微企業緩稅政策於2023年到期，緩稅收入集中入庫，擡高了收入基數；二是國家陸續出台個人所得稅專項附加扣除標准提高、先進制造業企業增值稅加計抵減等稅收優惠政策，短期內對財政收入帶來減收影響；三是物價持續低位運行，拉低了以現價計算的財政收入。”

大多數省份下調2025年一般預算收入目標。已公布2025年一般公共預算收入的17個省份中，除新疆、廣東、陝西、黑龍江4省維持不變外，其余省份均較2024年下調了一般公共預算收入目標，下調幅度在0.5-7個百分點。

從2024年預算收入執行情況來看，吉林、天津、遼寧、新疆、重慶、廣西預算收入完成情況較好，均在100%以上；有21個省份未完成年初制定的預算收入目標數，其中廣東、青海、河南、海南的預算收入完成情況靠後。

各省預算報告和預算審查報告對財政收支壓力如何評價和展望？

大多數省份均表示“財政緊平衡”將持續，並且預計2025年“財政收支矛盾將更加突出”。對於確保完成2025年預算任務的工作措施，普遍強調“實施更加積極的財政政策”。

此外，地方政府面臨的財政收支壓力仍較大。多地表示“基層財政運行困難，‘三保’壓力較大”。部分省份的表述相對更不容樂觀，例如雲南表示“預計經濟回升向好帶動收入增長效應將晚於、小於全國”；廣西表示“部分地區“三保”和化債壓力持續加大”；天津表示“收支矛盾十分突出”。

綜合來看，我們預計2025年財政收支延續緊平衡，中央財政發力是主要抓手。對此，梳理部分省份相關表述結合中央經濟工作會議來看，化債工作仍然在路上，地方政府面臨的債務壓力仍大，但是中央財政還有比較大的舉債空間和赤字提升空間。

風險提示

地方政府財政預算數據與決算數據存在差異，地方政府債務風險，經濟恢復不及預期。

注：本文爲天風證券2025年2月5日研究報告《各省兩會報告看化債》，分析師：孫彬彬S1110516090003、孟萬林S1110521060003、塗靖靖S1110524100002

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