“新官上任三把火”：特朗普將如何對非法移民“重...

核心觀點

核心觀點：回顧特朗普1.0時期，我們發現特朗普多次利用總統行政令推動相關移民政策快速落地，但其政策因保守主義特徵招致諸多輿論批評和“深藍州”政府的反對，部分政策被迫終止或是在拜登繼任後被迅速撤銷。而本次特朗普2.0政府將移民問題放在其政策的核心領域。從內容上看，移民核心的政策在於大規模遣返非法移民。從時間維度上看，特朗普或於上台後數日內發布行政命令宣布开啓遣返移民的相關措施，但受制於司法鬥爭與國會撥款爭議等因素，其難以在短期內真正實現其“大規模”的驅逐非法移民的目標。此外大規模遣返在社會輿論層面和一线執法人員實際操作層面上也面臨相應的挑战，這些因素也令特朗普移民政策效的最終效果面臨諸多不確定性。

特朗普1.0移民政策回顧：以總統行政命令加快實施進度，保守主義特徵招致諸多爭議。具體來看，特朗普1.0的移民政策主要涵蓋四大方向。①擴建美墨邊境隔離牆：在正式开啓第一任期後的第五天，特朗普便籤署了行政命令指示美國政府着手探索利用現有聯邦財政資源來推進美墨邊境牆的建設。②重組人事崗位，加強移民執法：特朗普通過任命移民政策立場相契合的官員，以更有效地推進其移民議程，同時其也對“優先驅逐出境”政策進行了顯著調整，拓寬了其涵蓋的人員範疇，增強了邊境執法力度。③暫停或推遲合法居留的身份認定：特朗普上任後通過行政命令針對部分國家實施了一系列嚴格的入境限制措施（旅行禁令），並通過移民保護協議禁止處於審查階段的移民進入美國境內，同時也取消了對部分國家難民的臨時保護身份。④非法移民“零容忍”政策：將非法入境的移民兒童從其父母或監護人身邊分離，並起訴非法入境的成年人，以此作爲對非法移民行爲的高壓監管手段。在首任任期內，特朗普大多利用總統行政令推動相關移民政策快速落地，但其政策因保守主義特徵招致諸多輿論批評和“深藍州”政府的反對，部分政策被迫終止或是在拜登繼任後被迅速撤銷。

特朗普2.0的移民政策落地展望：迅速發布行政命令，但遣返非法移民政策的效果面臨諸多挑战。本次特朗普2.0政府自競選宣傳起便將移民問題擺在其政策的核心領域。相較於1.0時期的移民政策而言，本次移民政策的最大增量便是大規模遣返非法移民。在共和黨黨綱和競選活動中，特朗普也多次提及“美國歷史上最大的非法移民遣返行動”。在特朗普於1月20日开啓第二任期伊始，我們認爲特朗普將採取與首個任期相似的移民政策策略。從時間維度上看，特朗普或於上台後數日內發布行政命令，旨在撤銷並逆轉拜登政府期間對移民政策所實施的寬松措施，並採取相應措施進行大規模的非法移民的驅逐。這一系列舉措預計將緊密遵循其首任期內所確立的限制性移民框架，核心目標在於顯著減少非法移民流入和當前在美國境內的非法移民。但從落地節奏上看，特朗普雖能迅速發布遣返命令，但受制於司法鬥爭與國會撥款爭議等因素，難以在短期內實現其“大規模”的驅逐非法移民的目標。此外，大規模遣返在社會輿論層面和一线執法人員實際操作層面上也面臨相應的挑战，這些因素也令特朗普移民政策的最終效果面臨諸多不確定性。

風險提示：特朗普再度遇刺；特朗普政策出台順序、幅度與市場預想有偏差；全球地緣衝突加速惡化。

正文如下

隨着1月20日特朗普正式就任新一屆美國總統的日子臨近，市場對於特朗普的各項政策關注度也在不斷提高。“新官上任三把火”，市場預期特朗普將在上任後頒布多項政策，而在此前的報告《更高的赤字，更多的未知—— #2025年度展望（一）：白宮新政》中，我們認爲特朗普2.0的政策節奏將會是：移民>停战>減稅>關稅。具體來看，移民政策由於在共和黨黨內的共識程度相對較高，且能夠通過總統行政令實現較快落地，故在特朗普2.0中，移民政策或將成爲特朗普最早落地的競選承諾。因此對於其執行移民政策的可行路徑的分析，將有助於我們更好地了解和把握移民政策的具體落地節奏與影響效果。

1. 可行路徑分析：特朗普1.0時期移民政策復盤

限制性的移民政策是特朗普在參與2016年首次參與大選過程中的標志性議題，也成爲其在首個任期內兌現率相對較高的政策。特朗普1.0時期的移民政策爲可行路徑提供了諸多歷史借鑑。通過審視特朗普1.0時代的移民政策布局，我們可以清晰地觀察到，其策略重心聚焦於運用總統行政令並強化聯邦執法機構的效能，以此作爲推進政策的主要抓手。相關限制性政策更多針對源自欠發達區域及战亂地帶、試圖入境或已居留美國的非法移民群體。

1.1. 擴建美墨邊境隔離牆

建造更大、更堅固的邊境隔離牆是特朗普在其第一任期競選時和當選後的關鍵政策議題。我們認爲，特朗普通過修建隔離牆的行爲，不僅是從物理意義上加強對美墨邊境的管控，同時也是通過創設備受矚目的公共議題進而對墨西哥起到外交施壓的作用。

2017年1月25日，在正式开啓第一任期後的第五天，特朗普便籤署了第13767號行政命令（Executive Order 13767）。該行政令明確指示美國政府着手探索利用現有聯邦財政資源來推進邊境牆的構建項目。盡管由於當時尚未制定正式預算，導致實際建設工作暫未啓動。但上任伊始便迅速籤署行政命令將邊境牆提上議程，特朗普本人在移民問題上的激進立場可見一斑。截至2021年6月10日，在拜登停止修建隔離牆之前，特朗普政府已經建造了458英裏的邊境牆系統。

在正式籤署旨在啓動邊境牆建設的行政令後，特朗普政府隨即提出要求墨西哥承擔邊境牆建設費用的主張。此舉隨即在美國與墨西哥之間引發了外交層面的緊張局勢，但從另一個維度觀察，它實質上促使美墨邊境的移民管控議題被納入了兩國雙邊貿易議程及邊境事務協商的核心範疇。由此，特朗普政府通過創設邊境管理的公共議程對墨西哥政府施加了壓力，意在促使墨西哥分擔邊境管理的責任，遏制非法移民流動。

然而從民衆的意見來看，過半美國人對擴建美墨邊境牆報以負面態度。根據芝加哥全球事務協會（The Chicago Council on Global Affairs）在2019年的調查，有55%的美國人反對擴大現有的邊境牆，而有41%的人表示贊成。皮尤研究中心（Pew Research Center）的調查也反映了相似的情況：58%的美國人對邊境牆表示反對，僅40%的人表示贊成。就撥款和資金來源而言，2018年底至2019年初，特朗普政府因邊境牆撥款問題與民主黨展开激烈爭鬥。爲應對這一限制，特朗普政府試圖採取非常規手段來繞過國會的撥款程序。具體來說，特朗普依據《國家緊急狀態法》（IEEPA）賦予的權力，從國防部預算中轉移現金以資助邊境牆建設。這一舉措雖然在一定程度上緩解了資金短缺的問題，但同時也埋下了潛在的法律隱患，受到加利福尼亞州、亞利桑那州等地的社會團體起訴。最終在2021年1月，拜登在上任伊始就要求暫停所有邊境牆建設項目，並指示聯邦政府對特朗普政府時期未完成的邊境牆工程進行審查。

1.2. 重組人事崗位，加強移民執法

在美國政府架構中，移民與海關執法局（ICE）、美國海關和邊境保護局（CBP）及國土安全部（DHS）歷來在移民管理領域扮演着舉足輕重的角色。在特朗普1.0執政時期，爲強化總統在移民政策上的主導權與執行力，特朗普政府對上述關鍵部門進行了战略性的人事與結構重組。此外，特朗普也通過發布與移民驅逐和邊境管控相關的行政命令，通過降低觸發驅逐移民的閾值、在美墨邊境部署國民警衛隊實現強化管控。

任命重要官員，增加相關撥款。在首任任期內，特朗普通過任命移民政策立場相契合的官員，以更有效地推進其移民議程。其中，特朗普第一任期內的首位國土安全部長柯絲婷·尼爾森（Kirstjen Nielsen）公开表達了對基於身份與功績原則的移民政策的支持，變相提高移民門檻。同時，曾任美國海關與邊境保護局代理局長及國土安全部部長的凱文·麥卡利南（Kevin McAleenan），則堅決擁護特朗普對非法移民的“零容忍”政策，並對針對非法移民的執法行動表示認可。特朗普試圖通過任命與自己立場一致的官員來確保對移民政策走向的掌控力。在第一任期內，其對移民與海關執法局及邊境巡邏項目（Border Patrol）等關鍵執法部門的年度預算進行了大幅度上調，增速顯著快於奧巴馬和拜登時期。相關撥款用於增加邊境巡邏隊的人員、提升邊境設施的技術能力以及購买相關設備。

強化移民執法，增強驅逐力度：在特朗普上任伊始籤署的13767號行政令中，除了前文所提及的擴建美墨邊境牆外，行政令也對“優先驅逐出境”政策進行了顯著調整，拓寬了其涵蓋的人員範疇。具體而言，該行政令將所有被指控犯罪或存在潛在犯罪指控風險的外籍人士，均納入了驅逐出境的優先處理名單。這一行政令的制定直接導致了特朗普首個任期內遣返（Removal）外國人數量的回升。特朗普第一任期內的遣返外國人數較奧巴馬第二任期有所反彈，並顯著高於拜登政府時期。此外，特朗普第一任期內的移民官員和邊境巡邏隊人數也出現大幅上升，反映特朗普在移民執法上的強硬立場。

1.3. 暫停或推遲合法居留的身份認定

在特朗普1.0執政時期，特朗普對難民入境美國的政策採取了顯著的收緊立場，旨在通過嚴格限制難民資格認定，來降低難民湧入對美國社會潛在的影響。具體來看，特朗普通過發布行政命令暫停美國對難民的接收、取消臨時保護身份和籤證等方式實現其政策目標。

暫停美國對部分國家難民的接受與進入：2017年1月27日，特朗普籤署第13769號行政令（Executive Order 13769），並在隨後更新至第13780號行政令（Executive Order 13780）。這兩項行政令均以保護國家安全免受“恐怖主義”威脅爲理由，針對部分國家實施了一系列嚴格的入境限制措施。法令宣布禁止所有沒有籤證或有效旅行證件的難民入境 120 天，限制來自6個國家/地區（包括：伊朗、蘇丹、敘利亞等西亞北非國家）的公民入境90天。在後續的法令更新中，特朗普政府增加了“對籤證申請人進行更嚴格審查”的新規則。然而，該法律在實施過程中遭遇了來自夏威夷等地州法院及地方法院的司法挑战，導致其實施效果受到一定影響。同時，受限國家的名單也經歷了多次調整。而在2021年1月20日，新上任總統拜登撤銷了這一行政令。

實施移民保護協議：移民保護協議（Migrant Protection Protocols），又稱“留在墨西哥”計劃（Remain in Mexico）。該法令最初在2019年1月實施，要求提交庇護申請的移民個體，在等待美國移民審查程序期間，禁止進入美國本土，而是需留置於墨西哥或其他第三國境內，直至其相關案件審理完畢。但這一法令在實施過程中同樣遭遇了包括華盛頓特區在內的多個州及地方法院的司法挑战，伴隨其整個實施周期的是持續的合法性訴訟爭議。直至2022年，拜登政府做出決策，正式終止了該政策的進一步實施。

取消臨時保護身份：在傳統意義上，臨時保護身份（Temporary Protected Status）由國土安全部長籤發，旨在爲因持續遭受武裝衝突或環境災難等不可抗力因素而滯留於美國境內的外籍人士提供臨時性的居留保護。在特朗普1.0時期，聯邦政府通過一系列官方公告，相繼宣布終止了針對海地、薩爾瓦多、尼加拉瓜等多個國家移民的臨時保護身份認定。此舉意味着持有合法身份文書的相關國家在美移民將淪爲非法移民，進而使他們面臨因身份失效被驅逐出境的法律風險。拜登政府則恢復了特朗普政府期間所撤銷的一些臨時保護身份指定國，包括對海地給予保護身份。

1.4. 暫停或推遲合法居留的身份認定

特朗普1.0時期的非法移民“零容忍”政策，實際上是一種高壓的移民起訴和家庭分離政策（Family Separation Policy）。該政策的核心在於，將非法入境的移民兒童從其父母或監護人身邊分離，並起訴非法入境的成年人，以此作爲對非法移民行爲的高壓監管手段。這一政策通過“零容忍”（Zero Tolerance）的高壓方式向公衆展示特朗普政府對非法移民管制的信心。

家庭分離與快速審判成爲“零容忍”政策的標志要素：該政策摒棄了傳統上由移民法院通過民事訴訟程序處理非法入境案件的做法，轉而授權司法部對所有非法入境嫌疑人提起刑事訴訟。政府會根據“精簡行動”（Operation Streamline）對被指控越境者的快速且大規模司法審判流程。在司法流程結束後，嫌疑人一旦被定罪，就可能面臨監禁及後續的驅逐出境措施。當攜帶兒童的父母或成年親屬因非法入境被起訴時，兒童往往被迫與家人分離，在被轉移到衛生與公衆服務部之前被國土安全部暫時拘留。這最終導致兒童及與其同行的成人親屬經歷長期乃至永久性的家庭離散。

然而“零容忍”政策的執行歷程卻顛簸不斷。該政策最初於2017年5月作爲試點項目啓動，隨後在2018年4月被全面推廣至美國全境。然而，在實施過程中，該政策遭遇了來自人權侵犯指控及國會監督的顯著阻力。特朗普在2018年6月籤署行政命令要求將家庭拘留在一起，並在6月下旬宣布結束“零容忍”政策。然而政策終止的官方宣告並未立即且徹底地解決兒童與家人分離的問題，仍有大量兒童在此政策框架下被迫與家人分开，成爲該項政策時至今日備受詬病的內容。“零容忍”政策在實踐過程中的“顛簸”與政府文件中的“短命”，則充分體現了特朗普政府的高壓移民政策在人權議題及國會層面所面臨的嚴峻壓力。

1.5. 特朗普1.0移民政策總結

總體來看，特朗普1.0時期的移民政策建立在其本人的保守主義取向之上，試圖通過緊縮和強硬的移民立場，同其政策敘事相結合。回顧特朗普1.0時期的移民政策，我們不難發現他們存在以下共性：

行政命令賦予相關移民政策較快落地速度，落地節奏普遍前置化：從美墨邊境牆、“零容忍”政策到第13768、13769和13780號行政令，特朗普利用總統行政令推動相關移民政策快速落地，旨在快速且有效地收緊移民條件，重塑美國的移民管理體系。

保守主義移民政策容易招致公衆反對，政策生命相對較短：特朗普1.0時期的移民政策往往具有強制性，甚至帶有極端色彩。這一政策導向往往直接觸發了民主黨成員及“深藍州”政府的強烈反制行動。相關政策執行過程中不斷受到訴訟困擾則可視作相關爭議的現實反映。從政策生命周期的視角審視，部分移民政策在特朗普第一任期內即因外部強烈反對與司法挑战而被迫中止實施；另有部分政策，在拜登上台後就被迅速撤銷或替代。整體而言，這些移民政策的存續時間相對有限，政策帶來的社會爭議較大。

2. 未來展望：特朗普2.0時期的移民政策推演

如开頭所述，特朗普2.0時期的相關移民政策料將成爲其所有競選綱領中最早落地的政策。從政策傾向與風格上剖析，本次特朗普的移民政策或將延續特朗普1.0時期的特點，側重於運用行政指令作爲主要手段，通過針對美國境內的非法移民與企圖入境美國的外籍人員等維度，實施更爲嚴格的移民限制措施。

2.1. 特朗普2.0移民政策綱領

在特朗普2024年的競選活動以及共和黨黨綱中，特朗普都將移民問題視作“恢復法律秩序，保護美國主權”的關鍵政策議程。在黨綱中，特朗普承諾將採取更爲積極和嚴格的移民管制和邊境管理措施，具體來看：

確保邊境安全：特朗普希望能夠繼續完成邊境牆的建造，並派遣聯邦執法部門和美國軍隊保衛南部邊界。

針對意圖進入美國本土的外國人進行更爲嚴格的審核：在特朗普2.0時代，移民政策或將顯著增強意識形態與宗教層面的對抗性。該政策旨在明確地將那些對基督教抱有敵意以及被視爲“聖战同情者”的外國申請者排除在入境許可之外，以此作爲維護國家安全與價值觀的重要舉措。

加強對美國境內非法移民的執法力度：①特朗普政府將進一步加強移民與海關執法局的資源分配，增加對非法入境和逾期居留籤證的處罰，並恢復執行移民保護協議和其他相似難民控制政策。②特朗普政府或將啓動美國歷史上規模空前的驅逐行動，旨在將非法居留的外國人遣返回國，並驅逐那些觸犯美國法律的個人。③終止“城市庇護”政策（Stop Sanctuary Cities）亦成爲此輪行動的關鍵一環。特朗普政府將削減那些違背聯邦移民管理宗旨的地方政府的聯邦財政資助，以此作爲施壓手段，迫使這些地方當局將危險的外國非法移民罪犯轉交給移民與海關執法局處理，以確保移民執法的有效實施。

此外，特朗普本人及其競選團隊在競選綱領之外也發布了部分更爲激進的移民限制政策，但相關政策個人色彩過強，並未被納入共和黨的黨綱之中。具體包括如下內容：

終止出生公民權：每年有大量外國公民選擇在懷孕的最後數周內，以欺詐性手段進入美國，其唯一且直接的動機是爲新生兒獲取美國公民身份。特朗普及其團隊對於這種現象表達了明確反對立場。特朗普本人在2024年5月的競選官方平台上，正式公布了針對這一問題的政策意向。爲實現這一政策目標，理論上可通過發布行政令的方式加以推進並促使其落地執行。但是這一行爲面臨較大的合憲性挑战，違背美國憲法第14修正案。

驅逐親巴勒斯坦學生抗議者：該項提議將巴以問題與美國內政相互關聯。特朗普及其團隊希望，部署移民與海關執法局官員至全美各地的親巴勒斯坦示威現場，針對參與親巴勒斯坦和反以色列抗議活動的外國學生採取驅逐措施，並可能吊銷其籤證。這一舉措可通過行政命令的形式得以實施。然而，這一策略的實施同樣面臨着顯著的合憲性質疑，包括但不限於政治動機的指控以及對言論自由與表達權利可能造成的侵害。

終止所有拜登政府設立的人道主義假釋計劃：特朗普在其2023年11月的競選網站公告中，首次提出了一項針對移民政策的提案，該提案涉及“假釋”身份的臨時認定機制。該機制原本允許某些不具備合法入境資格的非公民，在特定條件下進入或停留在美國，並有機會申請工作許可。特朗普明確表示，一旦上任，他將在首日即通過行政手段採取行動，旨在終止拜登政府期間的“濫用假釋權”現象。與之類似，取消臨時保護身份也有極大可能被再次提上議程。

2.2. 特朗普2.0移民政策的落地節奏與限制

在特朗普於1月20日开啓第二任期伊始，我們認爲特朗普將採取與首個任期相似的移民政策策略。從時間維度上看，特朗普或於上台後數日內發布行政命令，旨在撤銷並逆轉拜登政府期間對移民政策所實施的寬松措施，並採取相應措施進行大規模的非法移民的驅逐。這一系列舉措預計將緊密遵循其首任期內所確立的限制性移民框架，核心目標在於顯著減少非法移民流入和當前在美國境內的非法移民。截至最新，PolyMarket交易數據顯示，當前市場預期特朗普有85%的概率在上任首日發布執行移民遣返的行政命令。但從落地節奏上看，特朗普雖能迅速發布遣返命令，但受制於司法鬥爭和經費限制等因素，難以在短期內實現其“大規模”的驅逐非法移民的目標。截至最新，Kalshi交易數據顯示，當前市場預期特朗普在本輪任期首年內能夠驅逐約56.6萬非法移民，相較皮尤研究中心（Pew Research Center）測算的美國境內約有的1100萬非法移民而言，可謂是“杯水車薪”。

司法鬥爭與國會撥款爭議或限制特朗普的移民政策效果：回顧特朗普1.0時期的移民政策及其爭端，“深藍州”的州和地方法院發布了禁令或訴訟。這一司法現象幾乎貫穿了其移民政策實施的全過程，導致部分移民政策在州及地方層面未能得以全面推行。因此，特朗普2.0時期的移民政策或將持續受到司法幹預的挑战。此外，特朗普1.0時期在構築邊境牆項目上的資金分配問題，及其所引發的廣泛財政預算爭議，構成了另一個不可忽視的政策痛點。當下，共和黨雖已形成“紅色橫掃”的局面，但在兩院均僅以微弱優勢佔據多數，仍然難以排除國會內潛在的倒戈局面。因此，是否有充足預算夯實移民政策的資金和組織基礎仍然有待觀察。

大規模的驅逐政策在執行層面仍面臨大量不確定性：由於特朗普所希望的大規模移民驅逐政策對美國社會帶來巨大影響，必然招致民主黨以及社會民衆的反彈。在政策博弈的過程中，人權爭議、輿論壓力和實際執行成效都存在不確定性。從人權和輿論來看，這樣的政策常常被批評爲侵犯移民群體的基本權利，容易受到民主黨控制下媒體和公民社會的廣泛批評。而在執行層面來看，特朗普通過任命托馬斯·霍曼（Thomas Homan）和克裏斯蒂·諾姆（Kristi Noem）等保守人士掌管移民問題（詳見報告《》）以強化移民政策的執行力度。然而，移民執法機構內部的一线工作人員構成相對穩定，多爲前任政府時期的僱員。這些一线僱員在操作層面仍保留有一定的靈活性和解釋空間，可能對政策的實際執行尺度產生影響。此外，移民群體的應對策略也不容忽視。那些居住在執行強制驅逐政策較爲嚴格的州內的移民，他們可能會選擇遷移到執法力度相對寬松、對移民更爲友好的州。因此，驅逐政策落地情況仍然存在較大的不確定性。