百日新政：特朗普的政治資本或被高估

摘要

特朗普即將开啓第二任期，“百日新政”備受關注。特朗普“新政”面臨多重約束，內閣的派系矛盾、黨內反對派勢力以及聯邦和州的利益衝突已初步顯露，競選承諾能否順利落地？

熱點思考：百日新政，特朗普的政治資本或被高估

（一）特朗普“新政”的落地面臨多重約束，政治資本可能被高估

特朗普“新政”面臨多重約束。政策制定上，民主黨及共和黨保守派的反對力量，可能迫使特朗普在減稅問題上讓步；執行上，內閣派系的內耗、聯邦及州政府的衝突，或制約貿易、移民等政策執行力度；影響上，關稅和驅逐移民會加劇滯脹、選票壓力，考驗政策的“擇時”。

特朗普的政策執行能力可能存在預期差，政治資本可能被高估。特朗普提名了4名議員進入內閣，衆議院僅領先2個席位；特朗普在黨內的統治力可能被高估，29名保守派或構成“硬約束”；內閣四大派系的內部矛盾已初步顯現；聯邦和州的利益衝突仍難以調和。

（二）特朗普1.0減稅和移民政策被迫妥協，關稅政策事後遭遇“選票懲罰”

事前，由於黨內反對派的阻撓，減稅力度弱於預期。1.0時期，由於黨內反對派的阻撓，特朗普被迫在減稅法案上作出妥協，增加了2025年到期條款，導致減稅對經濟的提振作用弱於預期。2018-2019年，美國企業資本开支意愿偏低，廠房和設備投資並未明顯推升GDP增速。

執行過程中的分歧迫使特朗普降低了移民、能源政策的推行力度。特朗普1.0移民政策遭到了加州在內多個藍州的強烈反對，拒絕與聯邦移執法部門合作；環保方面，紐約州、華盛頓州繼續推進嚴格的環境法規和可再生能源目標；貿易方面，建制派部分緩和了貿易战的衝擊。

事後的“選票懲罰”，導致共和黨在2018年中期選舉上出現40年來最嚴重的失利。特朗普關稅傷害了搖擺州選民利益，中國反制措施則定向打擊了特朗普的票倉。雙重打擊下，共和黨在衆議院損失42個席位，失去了多數黨地位，導致特朗普任期後兩年的政策推行受到嚴重阻撓。

（三）特朗普2.0政策執行能力可能被高估，減稅及移民或需讓步，關稅或需平衡選票影響

減稅方面，受制於反對派的事前壓力，特朗普或被迫降低減稅力度。特朗普或利用調解程序，以簡單多數通過減稅法案，但該程序每財年只能使用一次，需綜合考慮減稅、擴大國防支出、驅逐移民等訴求。共和黨內的部分保守派或要求控制減稅幅度，或迫使特朗普不得不做出讓步。

移民方面，受制於事前及事中的反對力量，特朗普或降低非法移民驅逐力度。驅逐移民需大量資金，移民執法局現有的執法能力或難以應對。驅逐100萬非法移民的成本約爲922億美元，2025年，移民局的年度預算僅約97億美元，擴大預算需要民主黨及共和黨保守派的配合。

關稅方面，事後的選票懲罰壓力或驅使特朗普平衡關稅執行和負面政治影響。關稅政策的事前約束較低，但選民對通脹、經濟、市場不確定性的反感可能再次影響共和黨的中期選舉。參考Polymarket數據，特朗普上任後發起極端貿易战的概率暫未超過50%。

風險提示

地緣政治衝突升級；美國經濟放緩超預期；美聯儲再次轉“鷹”。

特朗普即將就職，但政策執行能力卻可能被高估。黨內保守派反對勢力、內閣派系矛盾、中央地方利益衝突已初步顯露，多重“硬約束”或迫使特朗普不得不做出妥協，執政亂象可能再現。

（一）特朗普“新政”的落地面臨多重約束，政治資本可能被高估

特朗普面臨着三重制約，政治優勢可能被高估。三重制約體現在：其一，政策制定上，民主黨及共和黨保守派的反對力量，可能通過立法程序特點，迫使特朗普在減稅、預算問題上做出妥協；其二，政策執行上，內閣四大派系的內耗、聯邦及地方政府的利益衝突，可能制約特朗普的貿易、移民政策的執行力度；其三、政策影響上，關稅政策落地後的選票影響，可能招致公衆反對或政策修正壓力。

政策制定層面，首先，共和黨的國會主導優勢可能被高估。大選後，共和黨在參議院席位數爲53對47，領先6個席位，與1980年以來的領先優勢均值持平；在衆議院以220對215，僅領先5個席位，處於1980年來的最低水平，低於2017年的47個席位。但特朗普挑選了4名議員進入內閣，國會實際優勢在明年上半年或被壓縮，包括：俄亥俄州參議院JD萬斯被選爲副總統；佛羅裏達州參議員馬克·盧比奧被提名爲國務卿；紐約州衆議員埃莉斯·斯特凡尼克被提名爲駐聯合國代表；佛羅裏達州衆議員邁克·沃爾茲被提名爲國家安全事務助理。參議院空缺席位由州長任命替代者任職至下次選舉；衆議院空缺席位通過特別選舉填補，但選舉的時間存在差異。可能需要數月時間通過補選，在此期間，共和黨在國會的微弱多數將面臨更大壓力。

其次，特朗普在黨內的統治力可能被高估。主要的反對力量來自共和黨財政保守派，財政保守派高度重視控制財政預算，主張削減政府开支。2016年後，盡管特朗普鞏固了對共和黨的政治控制，但內部衝突仍在暗流湧動，始終存在20%左右的共和黨人反對特朗普。今年大選後，衆議院當中的共和黨財政保守派至少有29人，其中21人從未投票支持提高債務上限，這些議員未來可能將不會支持特朗普的減稅、提高債務上限、擴大驅逐移民支出的議程。特朗普或將不得不做出相應的妥協。

政策執行層面，特朗普面臨着內閣及地方政府的制約。

內閣層面，特朗普2.0內閣派系利益復雜，可能影響政策執行的一致性。2025年特朗普的內閣成員分屬多個派系，主要包括保守派、MAGA忠誠派、改革派和華爾街派，各派系的政策立場和優先事項各不相同。保守派以盧比奧爲代表，主要傾向於傳統共和黨的政策框架，強調自由市場和小政府；MAGA忠誠派在移民、國防和外交等領域採取強硬立場，體現出對特朗普個人及其“美國優先”議程的高度忠誠；改革派以馬斯克爲代表，傾向於減少政府監管並提高行政效率，可能與其他更保守的派系在資源分配上產生分歧。馬斯克主張引進更多高技能移民，而特朗普的部分基本盤則強烈反對，認爲這有損美國工人利益，矛盾已初步顯露；華爾街派受到市場的歡迎，擬任財政部長貝森特、擬任商務部長的霍華德·盧特尼克，以及國家經濟委員會主任凱文·哈塞特，都曾對特朗普的普遍關稅表示質疑。盡管他們在更廣泛的“美國優先”政策上與特朗普保持一致，但在具體經濟政策上可能存在調整與平衡的空間。

特朗普的第一任期內，內閣成員之間的分歧曾影響外交、貿易政策的執行。外交上，特朗普本人對俄羅斯持較爲友好的態度，主張改善美俄關系。然而，包括國防部長馬蒂斯和國務卿蒂勒森在內的多位內閣成員則對俄羅斯持謹慎甚至敵對態度，在內閣和國會的壓力下，政府籤署並實施新的對俄制裁措施，顯示出政策執行中的搖擺和內耗；貿易上，以納瓦羅爲代表的貿易鷹派主張對中國採取強硬措施，而以財政部長姆努欽和國家經濟委員會主任加裏·科恩爲代表的溫和派則傾向於通過談判解決貿易爭端，導致政策執行過程中的不確定性和反復。2018年初，特朗普宣布對中國商品加徵關稅，但在內閣內部討論和外部壓力下，多次調整關稅清單和實施時間表。

地方政府層面，聯邦政府與地方政府的利益衝突，可能將制約特朗普移民、環保等政策的執行。當聯邦法律與州法律發生衝突時，聯邦法律具有優先權。然而，州政府並非聯邦政府的下屬，州政府在教育、公共安全、衛生和地方基礎設施等領域擁有廣泛的自治權，沒有服從聯邦政府的責任。這種結構可能導致在某些政策領域出現摩擦。主要體現在：一是環境政策，民主黨州可能實施比聯邦標准更嚴格的環境保護措施；

二是移民政策，州和地方執法機構可能與聯邦移民官員合作，協助執行移民法。然而，民主黨州和城市選擇採取不同的立場，設立所謂的“庇護城市”，限制地方執法部門與聯邦移民當局的合作；

三是貿易政策，農業州依賴國際市場，對出口導向型貿易政策高度敏感，工業州傾向於支持保護性貿易政策，以防止海外低成本競爭對本地制造業的衝擊。

（二）特朗普1.0的約束，減稅和移民被迫妥協，關稅遭選票懲罰

特朗普1.0時期，在政策的事前制定、事中執行、事後影響上，均受到不同程度的制約，不得不做出妥協。

政策制定上，由於黨內保守派的反對，特朗普被迫在減稅法案的多個關鍵條款上妥協，增加了2025年到期協議，削弱了減稅對經濟的提振效果。2017年減稅法案的阻撓力量主要來自共和黨保守派，因擔心減稅可能導致財政赤字增加，保守派對法案持普遍反對態度。爲爭取黨內的支持，特朗普不得不降低減稅的幅度，以回應共和黨議員的擔憂。最終，企業所得稅率從初始提案的35%降至20%，調整爲降至21%；個人所得稅最高稅率從初始提案的39.6%降至35%，調整爲僅降至37%；遺產稅未能完全廢除，僅提高免稅額度。結果是，減稅的經濟提振效果被削弱。2018年1月，減稅生效後，企業投資對GDP的貢獻僅在三個季度內擡升了約0.12百分點，標普500每股盈利僅擡升了約2個季度便回落。

政策執行上，內閣及州政府制約了特朗普的貿易、氣候、移民等政策的推行力度。

內閣層面，市場派內閣階段性地緩和了貿易战。2018年，中美貿易談判，美方由財政部長姆努欽、商務部長威爾伯、貿易代表萊特希澤主導。財政部長姆努欽作爲市場派，主張對華溫和處理，通過談判解決貿易爭端。在姆努欽的推動下，2018年5月，美方階段性緩和了對華貿易战，並在6月7日與中興通訊達成協議，允許中興通訊恢復業務，姆努欽也敦促美國企業申請豁免清單。由於溫和派官員的存在，中美貿易战得到了部分緩衝。

州政府層面，民主黨控制的州限制了特朗普環境、移民政策的推行。加州和紐約州擴大了奧巴馬醫改的覆蓋範圍，與聯邦削減醫保支出的政策背道而馳；加州、紐約州、華盛頓州等地繼續推行更嚴格的環保政策，並牽頭成立“美國氣候聯盟”，承諾遵守巴黎協定目標，部分對衝了特朗普傳統能源政策的影響；紐約州和馬薩諸塞州等政府起訴特朗普政府的移民政策（DACA）違法，限制了聯邦移民政策的推進。

政策的事後影響上，貿易战1.0對特朗普選票的影響較大，導致2018年中期選舉上，共和黨出現1978年以來最嚴重的失利。

特朗普加徵的關稅及中國的關稅反制措施從不同角度打擊了共和黨選民，特朗普傷害了搖擺州選民，中國則定向了打擊特朗普票倉。以縣爲單位觀察，特朗普得票率在60%-70%區間的縣受美國關稅衝擊的幅度最大，達到616美元/工人，集中在鐵鏽帶、陽光帶等搖擺州地區。中國的貿易反制措施主要集中定向打擊特朗普的票倉縣，對特朗普的支持率越高，受中國貿易反制的衝擊幅度越大，最高達到了380美元/工人，主要受影響的州和產品爲愛荷華州（玉米）、北達科他州（小麥）、南達科他州（大豆）、內布拉斯加（玉米和牛肉）。歐洲的關稅反制措施則打擊了美國搖擺州，主要爲威斯康星、密歇根、賓州等，但體量較低。

關稅是導致共和黨2018中期選舉失利的重要原因。以縣爲單位觀察，關稅衝擊每增加1000美元/工人，共和黨中期選舉得票率平均減少6.2 個百分點，對2020年總統選舉也構成了負面衝擊。2018年，共和黨在衆議院損失42個席位，損失數量達到1978年以來的最大值。民主黨控制衆議院後，啓動了對特朗普政府的大量調查，包括針對俄羅斯幹涉選舉的調查以及移民政策的指控，導致特朗普任期後兩年的政策推行受到阻撓。

（三）特朗普2.0政策執行能力可能被高估，關稅或需平衡選票影響

2025年，受制於三重制約力量，特朗普在減稅、移民、關稅三大領域的政策推行能力可能被高估。

減稅方面，事前約束較大，特朗普或將面臨民主黨集體抵制及共和黨保守派的反對，或不得不降低減稅幅度。在減稅立法過程中，雖然共和黨可以利用預算調解程序繞過參議院的阻撓議事，以簡單多數通過與法案，但這一程序的使用次數有限，每財年只能使用一次。若減稅與其他優先政策（如增加國防开支或移民改革）衝突，使用預算調和的機會可能被佔用。2025年特朗普或需綜合考慮減稅、債務上限、政府關門、年度預算的分歧。考慮到29名共和黨保守派可能要求將減稅與削減支出掛鉤，以確保預算平衡，特朗普2018年的妥協或不得不重演，以降低減稅幅度爲代價推動法案的通過。

移民方面，受制於事前及事中的制約力量，特朗普或被迫降低非法移民驅逐力度。大規模驅逐移民依賴國會撥款，存在國會反對撥款的可能性，執行過程中則存在內閣和地方政府的執行約束。從1946年至2024年，美國平均每年驅逐非法移民數量爲47萬人，最高峰值時期（2000年）驅逐人數爲186萬左右，距離特朗普宣稱的驅逐數百萬非法移民有較大差距。以往的驅逐移民集中在邊境遣返或疫情期間的快速驅逐，但從美國內地正式驅逐非法移民數量較有限，而這正是特朗普關注的領域。

大規模正式驅逐行動需要龐大的執法資源和基礎設施支持，美國移民及海關執法局（ICE）現有的執法能力可能不足以應對。驅逐移民的環節包括拘捕、拘留、起訴、驅逐運輸出境和新增執法人員僱員成本。參考美國移民委員會的估計，驅逐100萬非法移民的年化成本約爲 922億美元，平均每驅逐一名非法移民的成本約爲9.2萬美元。拘留成本（660億美元）佔總成本的近72%，主因是驅逐行動依賴大量拘留設施和人力，且設施建設周期較長，難以在短期內迅速擴張。2025年，ICE的年度預算僅約爲97億美元，擴大預算需要民主黨及共和黨保守派的配合，存在較大的事前制約。

關稅方面，事前約束較低，但事後的選票懲罰或驅使特朗普平衡關稅執行和負面影響。貿易战在事前決策階段受到的約束性較低，可立即實施，但其負面效應在執行過程中逐步顯現。市場方面，2018年，特朗普每次重大關稅宣布都伴隨美股股市下跌，特朗普不得不調整節奏，緩和市場擔憂；通脹方面，關稅的增加不僅直接影響進口商品價格增速，也具有擴散效應，或會帶來本土替代商品的價格上漲；選票方面，經濟、就業、通脹等問題是此次特朗普勝選的主要驅動因素，選民對通脹、經濟、市場不確定性的反感可能再次影響共和黨中期選舉支持率。參考Polymarket的市場預期政策執行概率，特朗普驅逐非法移民的概率較高，但特朗普上任後採取大規模貿易战的概率不及50%，上一輪中期選舉教訓或驅使特朗普平衡關稅執行和選票的負面影響。