底线思維+政策工具箱，解碼政治局會議穩經濟組合拳
2025年4月政治局會議指出，雖然一季度經濟开局良好，但外部衝擊影響加大，下行風險顯著上升；需要“強化底线思維”，對外部壓力從最壞處准備，努力爭取最好的結果，因時而動用好政策工具箱，鞏固經濟與社會穩定。
▍事件：
中共中央政治局2025年4月25日召开會議，分析研究經濟形勢和經濟工作。中共中央總書記習近平主持會議。
▍強化底线思維，因時而動用好政策工具箱。
2025年4月政治局會議明確指出，雖然一季度中國經濟开局良好，但外部衝擊影響加大，下行風險顯著上升，經濟持續回升向好的基礎還需要進一步穩固。在此基調下，會議再次提出“強化底线思維”，對外部壓力從最壞處准備，努力爭取最好的結果。因此，政策將因時而動，及時盡早推出穩就業穩經濟的逆周期調節政策，鞏固經濟與社會穩定。
▍外部方面，特朗普的關稅政策仍可能視自身壓力而不斷反復，中美關系可能保持“區間運行”的狀態，提升經濟韌性、保護市場主體、團結國際力量尤爲重要。
自特朗普上任以來，其關稅落地速度快，幅度高，決策具有較大隨意性，遠超此前外界預期。但是，其關稅政策既缺乏清晰的路徑計劃，也沒有充分的後果研判。近期，特朗普在關稅問題上的表態出現緩和跡象，主要源於一系列短中期壓力，如金融市場壓力、庫存與通脹壓力、中期選舉壓力等。但是，我們判斷特朗普的關稅政策仍可能視自身壓力而不斷反復，中美關系可能保持“區間運行”的狀態，在此背景下，更需要提升經濟韌性、保護市場主體、團結國際力量。本次會議對於外部風險已有充分研判，提出外部衝擊影響加大，要強化底线思維，充分備足預案，以高質量發展的確定性應對外部環境急劇變化的不確定性。會議提出堅持用深化改革开放的辦法解決發展中的問題，加大服務業开放試點政策力度，加強對企業“走出去”的服務，團結更多國際力量，積極維護多邊主義。
▍財政政策短期以加速發行使用已有政策工具爲主，根據形勢變化及時推出增量儲備政策，預計二季度專項債發行會明顯加快。
兩會制定的財政工具較多，規模較大，還有充足額度有待落實。一季度政府債發行規模不小，但結構上主要是支持化債的資金發行較多，特殊再融資債發行13373億元，還有6627億元待使用；地方政府專項債發行9602億元（同比增長3261億元），還有34400億元有待使用；超長期特別國債4月下旬剛开始發行，計劃到10月上旬發行完畢，也還在落地之中。所以當前推出增量工具的必要性相對有限，會議主要針對加快專項債、特別國債資金發行使用做出部署，預計5-6月份專項債發行進度會明顯加快。會議提出擴圍提質實施“兩新”政策，加力實施“兩重”建設，也有助於擴大內需，對衝外部壓力。此外，會議還提出加力實施城市更新行動，推進城中村和危房改造，優化存量商品房收購政策，相關領域有望獲得更多廣義財政資金支持。
▍貨幣政策“適時降准降息”，支持消費、科技，結構性工具或有創新增量。
本次政治局會議對宏觀政策定調“更加積極有爲”，貨幣政策則是延續了“適度寬松”的基調。具體到工具層面，總量工具要求“適時降准降息，保持流動性充裕，加力支持實體經濟”，延續了政府工作報告以來的表述，預計後續在兼顧內外政策環境的前提下，降准、降息工具或適時落地。結構性工具層面，會議要求“創設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具”，支持領域主要針對“科技創新、擴大消費、穩定外貿”等方面。此外，會議明確提到要求設立“服務消費與養老再貸款”，2022年4月央行設立了普惠養老再貸款的階段性政策工具，而消費端結構性支持工具缺位。本次會議提及創設兩項再貸款工具，預計將更多關注對消費、養老等領域的精准支持。
▍消費政策更加強調支持“服務消費”，“國補”擴圍或箭在弦上。
去年9月以來，在以舊換新補貼政策拉動耐用品消費、居民消費意愿邊際轉暖的驅動下，國內消費增速從2024Q3的2.7%回升至24Q4的3.8%、2025Q1的4.6%。本次會議延續了去年12月中央經濟工作上“大力提振消費”的定調，指出要“增強消費對經濟增長的拉動作用”，2025年一季度，最終消費支出對GDP的貢獻率從2024Q3-2024Q4的29%附近的水平回升至51.7%，但客觀來講仍有較大提升空間。建議重點關注如下方面：一是對服務消費的重視程度進一步加強，以舊換新擴圍至“服務消費”或箭在弦上。會議強調要加大資金支持力度，擴圍提質實施“兩新”政策，我們認爲這可能意味着後續“國補”將擴圍至服務消費，詳情可參見外發報告《一周宏觀專題述評（第一百三十九期）—如果“國補”擴圍至服務消費領域》（2025-02-23）；二是提出創設新型政策性金融工具用於擴大消費，設立服務消費與養老再貸款等；三是指出提高中低收入群體收入，盡快清理消費領域限制性措施等。
▍消費領域，我們認爲中國財政政策持續發力提振內需的大方向更爲明確。
在市場加劇波動，不確定性提升背景下，消費在過往幾年的回調後，“低預期低估值”+“消費韌性特徵下的企穩趨勢”將提升消費配置的資金偏好。有別於過去大基建時代的投資邏輯,當前消費領域呈現出三條趨勢主线：1）回歸理性,品質升級與消費平替並行；2）快樂生活,爲精神滿足感和情緒價值付費；3）技術進步和迭代催生的消費新方向,這將提供諸多長期結構性“新消費”機會，建議持續配置。而所謂傳統消費，其經營端即使不考慮政策潛在拉動，多數子行業尤其是偏必需品行業基本面已在積極回升，2025Q2有望成爲多數消費行業的壓力見底窗口。維持建議從攻守兼備配置漸進至彈性配置，攻守兼備：消費互聯網，低估值高回報且經營有望率先企穩的乳制品，大衆餐飲等板塊。彈性配置：順周期特徵明顯的餐飲供應鏈，酒類，人力資源服務，酒店等行業。我們認爲提振內需的政策預期將逐漸增強，消費配置表現有望迎來高潮，再次強調增配消費。
▍會議要求“多措並舉幫扶困難企業”，或通過結構性貨幣政策工具或財政貼息給困難企業發放優惠貸款，並鼓勵出口轉內銷。
關稅會導致我國企業對美出口明顯下滑，這些企業無論是开拓其他海外市場還是轉內銷都需要時間，階段性的融資支持可以緩解企業的現金流壓力。在2020年疫情期間，央行共計提供了1.8萬億元的再貸款再貼現額度支持抗疫保供和復工復產。預計後續央行可能通過再貸款再貼現的方式，支持銀行向出口企業發放低息貸款；財政也有可能推出貼息政策，進一步降低企業融資成本。同時，會議還要求“加快推動內外貿一體化”，政府可能會加快國內國外產品執行標准和檢測標准的互認，幫助出口企業對接國內批發零售渠道，鼓勵外貿代工企業與國內品牌商合作。最後，還需要“堅定不移辦好自己的事”，要持續用力推進關鍵核心技術攻關，繼續支持新質生產力發展，加快新舊動能轉換。
▍外部環境越是風高浪急，就越要以深化改革开放推動我國經濟乘風破浪、行穩致遠。
在“外部環境急劇變化的不確定性”下，我國更要以“堅定不移辦好自己的事”爲經濟發展注入確定性。從對內改革來看，一是加快全國統一大市場建設，政治局會議強調“規範競爭秩序”，與此前綜合整治“內卷式”競爭的表述一脈相承，預計或將以強化環保、質量、技術、能耗等標准，規範地方政府招商引資政策等措施優化供給格局，應對外需衝擊可能加劇的供需不平衡狀況；二是促進民營經濟健康發展、高質量發展，政治局會議再次強調“扎實开展規範涉企執法專項行動”，結合4月底的人大常委會將審議《民營經濟促進法》草案三次審議稿，民營企業發展環境和要素保障將持續優化。從對外开放來看，政治局會議強調“加大服務業开放試點政策力度”，或從加快推動金融、電信、醫療等領域开放，嚴格落實“非禁即入”，深化外商投資促進體制機制改革，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境等方面入手，塑造高水平對外开放新標杆。
▍基建方面，化債政策持續推進，更高效率推動經濟企穩。
本次會議提出“繼續實施地方政府一攬子化債政策，加快解決地方政府拖欠企業账款問題。”一方面，我們預計隨着化債政策的持續推進，地方政府的資金壓力或將顯著緩解，城投平台在符合一定條件後將重新獲得加槓杆空間。地方城投平台融資能力料將持續修復，帶動後續企業中長期貸款及基建投資水平逐步改善。在政策層面，可以加快“退名單”進程，向產投轉型，以及放松約束、簡化流程，提高項目審核的包容性。另一方面，繼續加力實施化債資金償還企業账款，落實好解決拖欠企業账款問題長效機制。
▍房地產政策的核心仍是加快構建房地產新發展模式，建議關注存量商品房收購政策優化、城中村改造貨幣化安置提速等。
會議提到以下內容：一是“加大高品質住房”，要蓋好房子，從“住有所居”到“住有優居”；二是“優化存量商品房收購政策”，目前收購存量商品房的推進慢於預期，主要還是受限於定價標准等核心問題仍未解決。此外，後續建議關注城中村改造貨幣化安置的進程提速，其能有效帶動地產投資和銷售；若收儲進程不及預期，也有望通過更多創新模式，如以中央加槓杆的形式來推動地方加強收儲工作。
▍着力保民生，穩就業，加強超常規逆周期調節。
近期外部環境急劇變化對外貿企業生產經營造成一定壓力。根據國務院2019年10月23日發布的《關於加快外貿轉型升級推進貿易高質量發展工作情況的報告》，我國外貿直接和間接帶動就業人數1.8億左右，佔全國就業總數的20%以上。此次會議針對性地提出一系列保主體的政策工具，多措並舉幫扶困難企業，如穩定外貿的政策性金融工具、加快推動內外貿一體化、完善穩就業穩經濟的政策工具箱、提高失業保險基金穩崗返還比例等。同時，會議對未來政策出台做出明確預期引導，強調推動既定政策早出台早見效，並將根據形勢變化及時推出增量儲備政策。在2024年12月中央經濟會議後，此次政治局會議再次表態“加強超常規逆周期調節”，體現出政策層面全力鞏固經濟發展和社會穩定基本面的堅定信心。
▍風險因素：
經濟增速下行風險；政策力度或效果不及預期；外部擾動超預期。
注：本文節選自中信證券研究部已於2025年4月25日發布的《政治局會議學習體會—強化底线思維，充分備足預案》；楊帆 明明 姜婭 於翔 瑪西高娃 遙遠 鄭辰 任柳蓉 彭陽
標題：底线思維+政策工具箱，解碼政治局會議穩經濟組合拳
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