2025年政府工作報告點評：延續“穩”的態勢

核心觀點

事件：

2025年3月5日，李強總理向十四屆全國人大三次會議作2025年政府工作報告。

核心觀點：

第一，2025年政府工作報告的發展目標制定相對積極。GDP同比目標爲5%左右，與去年一致。

第二，政府工作報告提到“實現這些目標很不容易，必須付出艱苦努力”，在相對積極的目標之下，宏觀政策的表述也相對積極，實施適當寬松的貨幣政策和更加積極的財政政策，強化宏觀政策民生導向。

第三，內需重要性提升。政府報告將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”作爲政府工作任務的第一個議題，而2024年政府工作報告將“大力推進現代化產業體系建設，加快發展新質生產力”和“深入實施科教興國战略，強化高質量發展的基礎支撐”分別放在政府工作任務的第一和第二個議題，在消費之前。

第四，對於產業政策和科技創新，重點培育“商業航天、低空經濟等新興產業”和“生物制造、量子科技、具身智能、6G等未來產業”，並對傳統產業改造提升，加大數字化轉型以及數字經濟的支持。

第五，對於改革开放。“有效激發各類經營主體活力”，國有企業深化改革，並促進民營經濟發展。推進全國統一大市場建設，優化市場環境，深化財稅金融體制改革，通過改革提振經濟信心。加大吸引外資力度，深化多雙邊和區域經濟合作，促進共同發展。

第六，對於防風險與化解債務，關注地產、地方債務和金融領域。

總體來看，今年政府工作報告基本延續了去年的政策基調，保持了政策的連貫性，今年更加注重消費及民生。我們認爲“十四五”規劃將圓滿收官，雖然“十五五”期間經濟增長將面臨諸多挑战，實現5%的增長目標仍可期。

全文

第一，2025年政府工作報告的發展目標制定相對積極。

2025年，我國預計GDP同比增長5%左右，與各省政府工作報告加權目標的5.3%基本對應。這一經濟增長目標與“十四五”規劃的目標相銜接，也考慮了經濟增長潛力和支撐條件，體現了穩中求進的工作總基調，符合市場和我們預期。CPI目標由3%降低至2%、財政赤字率由3%增加至4%，其余發展目標如城鎮調查失業率、新增城鎮就業人數目標與2024年基本一致，分別爲5.5%左右和1200萬人以上。

2025年是“十四五”規劃收官之年，政府工作報告提到“實現這些目標很不容易，必須付出艱苦努力”，在相對積極的目標之下，要看到目前的困難：國際局勢動蕩不安，地緣政治緊張因素較多，保護主義加劇，關稅壁壘增多；從國內看，有效需求不足，特別是消費不振，部分企業生產經營困難，就業民生存在壓力。其中較爲突出的問題即爲內需偏弱：從近期公布的經濟指標看，1月份物價偏低、M1同比增速略有回落，1月居民貸款新增額處於近六年較低水平，2月份PMI數據顯示年後中小型企業節後生產經營活動恢復相對滯後，2月30大中城市商品房成交面積相較去年同期水平略有回升但仍處於較低水平。國內需求偏弱，使得“消費需求增加-企業增加投資、擴大生產-企業利潤回升-居民收入提高”、“地產銷售-房企回款-房企拿地-財政收入”的經濟循環存在一定堵點。圍繞擴大有效需求，政府工作報告提到“扎實推進‘兩重’建設，加力支持‘兩新’工作”，實施更加積極的宏觀政策，增加財政支出強度，優化支出結構，注重民生及消費。

因此，爲了完成2025年的經濟增長目標，需要宏觀政策配合協同，也即爲我們第二點關注的貨幣、財政政策表述。今年的政府報告，對貨幣政策表述與前期政治局會議一脈相承，並強調經濟政策更多轉向民生及消費。

對於貨幣政策，承接了2024年中央經濟會議中的提法，“發揮好貨幣政策工具總量和結構雙重功能，適時降准降息，保持流動性充裕，使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配”。我們理解這表明貨幣當局更加重視2024年物價水平以及社會融資偏低對經濟增長的拖累，今年更大力度促進樓市股市、科技創新、消費以及民營、小微企業的發展，今年或將降低實際利率推動融資成本下降，增加融資規模。

對於財政政策，今年的財政政策更加積極，赤字率設置爲4%左右，比上年提高1個百分點，擬發行超長期特別國債1.3萬億元和特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本；安排地方政府專項債券4.4萬億元，比去年提高5000億元，財政支出強度明顯加大。

整體看，“強化宏觀政策民生導向”和“打好政策‘組合拳’”被強調。政府工作報告提出“以消費提振暢通經濟循環，以消費升級引領產業升級”，“支持擴大就業、促進居民增收減負、加強消費激勵”，並且要“加強財政、貨幣、就業、產業、區域、貿易、環保、監管等政策協同”，提高政策實效，確保政策實施的及時性。

第三，對於政策發力擴內需的抓手：政府工作報告將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”放在2025年政府工作任務的第一個議題。消費端，完善收入結構、用超長期特別國債支持以舊換新政策、多元化服務供給等措施共同激發消費潛力，提高居民消費意愿。投資端，擴大有效投資，“用好超長期特別國債，強化超長期貸款等配套融資，加強自上而下組織協調，更大力度支持 ‘兩重’建設”，同時鼓勵民間投資發展，引導更多民間資本參與重大基礎設施、社會民生等領域建設。

第四，對於產業政策和科技創新，政府工作報告將“因地制宜發展新質生產力，加快建設現代化產業體系”和“深入實施科教興國战略，提升國家創新體系整體效能”分別放在2024年政府工作任務的第二和第三個議題。重點培育“商業航天、低空經濟等新興產業”和“生物制造、量子科技、具身智能、6G等未來產業”，並對傳統產業改造提升，加大數字化轉型以及數字經濟的支持。

在教育和人才培養上，制定實施教育強國建設三年行動計劃；在科技創新上，充分發揮新型舉國體制優勢，強化關鍵核心技術攻關和前沿性、顛覆性技術研發，加快組織實施和超前布局重大科技項目。全面提高人才隊伍質量，培養創新人才以及一流產業技術工人隊伍。

第六，對於防風險與化解債務，關注地產、地方債務和金融領域。地產方面，推動房地產市場止跌回穩，政府工作報告提到“加力實施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。優化城市空間結構和土地利用方式，合理控制新增房地產用地供應。盤活存量用地和商辦用房，推進收購存量商品房，在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權。拓寬保障性住房再貸款使用範圍”。較去年更加注重房地產結構問題，控制新增房地產。

地方債務化解方面，繼去年大量化債資金用於置換地方政府隱性債務後，今年進一步化解地方政府債務風險，加快剝離地方融資平台政府融資功能，推動市場化轉型和債務風險化解。