萬億藍圖難落地，馬斯克政府效率部改革遇阻的深層困局
核心觀點
核心觀點：政府效率部作爲特朗普“反建制”思想與馬斯克“去監管”訴求一拍即合的產物，在特朗普2.0政策中得以快速落地。其主要目標爲，在2026年7月4日前將聯邦機構的數量從400多個合並到99個，同時減少1萬億美元的聯邦政府支出。政府效率部目前舉措依據兩大核心邏輯：一是通過精簡人員支出、中止資金撥付起到“節流”的作用。二是通過獲取訪問權限實現追蹤資金和信息化改革，進而提高部門的運作效率，即實現“增效”。向前看，未來削減开支的方向將存在於國防支出、既有开支中的不合理項目和聯邦政府裁員等方面。我們預計樂觀情況下2025年財政支出約有4553億美元的削減空間，離馬斯克的“1萬億”目標仍存在較大距離，同時根深蒂固的既得利益政治勢力與政府效率部自身存在的法律風險也可能成爲此項改革持續演進的外部阻礙。
政府效率部的設立背景：特朗普“反建制”思想與馬斯克“去監管”訴求的一拍即合。政府效率部作爲總統行政權力下的產物，它的設立以對現行官僚體制進行改革作爲出發點，聚焦於人員機構精簡和开支削減這兩大目標上。具體來看，馬斯克希望將聯邦機構的數量從400多個合並到99個，同時減少2萬億美元的聯邦政府支出（而後他將這一目標下調至了1萬億美元）。此外在團隊選用上，政府效率部以馬斯克爲負責人，選用一批無聯邦政府工作經驗的前沿科技公司員工；在資金來源上，政府效率部以私人捐助爲主，避免了自身運作受聯邦政府撥款的影響；在運作模式上，政府效率部成員以“專家”和“顧問”的身份訪問聯邦系統，並進行相關效率評估。同時政府效率部作爲臨時設立部門，預計於2026年7月4日結束其生命周期。這些特徵均反映了政府效率部順應特朗普“反建制化/非官僚化”的政治目標。而特朗普“反建制”思想與馬斯克對利商環境的追求在“去監管”議題上形成了高度共鳴。這也是政府效率部在特朗普2.0政策中能夠迅速落地的重要原因之一。
政府效率部的現有舉措：“節流”+“增效”。政府效率部的舉措依據兩大核心邏輯：一是通過精簡人員支出、中止資金撥付起到“節流”的作用。特朗普政府推出了“买斷計劃”，鼓勵聯邦僱員主動離職，同時中止對美國國際开發署（USAID）和DEI項目的資金撥付，並終止了7500個聯邦辦公室的租約；二是通過獲取訪問權限實現追蹤資金和信息化改革，進而提高部門的運作效率，即實現“增效”。政府效率部目前已獲取財政部、教育部等關鍵系統的訪問權限，後續料將推動信息化改革、裁撤其中低效的組織。
政府效率部的舉措進展與潛在限制：1萬億美元的削減目標或難實現，同時面臨政治環境和法律問題帶來的風險。從現有舉措的進展來看，按照政府效率部自身的估算，該部門的工作能夠每天爲聯邦政府削減10億美元的开支，距離其聲稱長期目標的30億美元/日仍然存在一定距離。 如果我們以馬斯克聲稱的1萬億美元削減下限爲目標，並以從2025年1月20日至2026年7月4日的530天爲界限，計算可得每天削減規模應當近19億美元。由此可見，相關支出的削減進度目前仍較爲有限。向前看，政府效率部未來削減开支的方向將存在於國防支出、既有开支中的不合理項目和聯邦政府裁員等方面。我們預計三者在樂觀情況下分別將於2025年帶來661億、3650億和242億美元的支出削減。三者共計4553億美元的削減空間離馬斯克的“1萬億”目標仍存在較大距離。同時，馬斯克和特朗普的私人關系也是左右政府效率部存在的關鍵變量，倘若後續馬斯克同特朗普本人或是內閣中MAGA主義者之間的矛盾激化，那么政府效率部能否存在和運轉就是一大變數。此外，根深蒂固的既得利益政治勢力與政府效率部自身存在的法律風險也將成爲特朗普進一步改革的外部阻礙。
風險提示：馬斯克遇刺；馬斯克與特朗普兩人關系惡化；政府效率部公布數據與實際情況存在偏差。
正文
關稅、移民與外交一直是市場對特朗普2.0政策的關注重點，但自從特朗普正式就任總統以來，美國聯邦政府正經歷一場前所未有的行政變革。由著名企業家埃隆·馬斯克（Elon Musk）負責的政府效率部（Department of Government Efficiency，DOGE）作爲特朗普政府於2025年1月20日通過行政令所創立的非常規內閣機構，其激進且目標明確的政策導向已成爲外界所密切關注的核心議題。該部門旨在通過削減冗余與欺詐性的聯邦財政支出、精簡過度監管，以重塑美國國內的政治生態。該部門雖然以部（Department）冠名，但是同傳統意義上的內閣部門仍然存在明顯差異。基於此，本報告將對政府效率部的基本信息、當前進展和未來展望進行分析，旨在剖析政府效率部將如何衝擊當前美國的政治生態，及其對美國未來的財政狀況存在何種影響。
1. 改革“急先鋒”——政府效率部的設立背景
作爲美國國內政治生態中的新興變量，政府效率部的設立及其職能無疑將對現有的聯邦政府結構產生深遠影響。與傳統的內閣部門不同，政府效率部憑借其獨特的組織定位和“非官僚化”的運作模式，成爲特朗普2.0新政實踐中的重要組成部分。相較於特朗普的其他政策，政府效率部希望對現有聯邦政府體制進行改革，且在其上任伊始便迅速落地。這使得政府效率部成爲特朗普手中當仁不讓的改革“急先鋒”。
1.1. 政府效率部的特徵與目標：打破現有秩序，削減人員开支
在特朗普2.0之前，美國政府長期未設立專門的政府效率部或類似職能的部門。此次政府效率部的組建依托於總統的行政權力，並以憲法第2條第1款爲授權依據。根據該條款，總統可以通過行政命令設立新部門或調整現有行政結構，以滿足實際管理需求。可以說，政府效率部的成立正是總統行政權力下的產物。與之對應的，總統亦可通過行政命令直接調整或撤銷某些行政部門或機構。除了總統權力對部門存廢的影響外，美國國會同樣在撤銷或幹預政府部門存廢的過程中發揮着重要作用。國會可以通過立法程序正式撤銷部門或機構，或通過控制聯邦預算對總統的行政決策施加影響，進而間接影響政府的結構調整與變動。
政府效率部存在明顯的“反建制化/非官僚化”特徵。政府效率部的設立以對現行官僚體制進行改革作爲出發點，奠定其“反建制化”的基本立場。在領導人士的選用上，特朗普起初希望馬斯克和維韋克·拉馬斯瓦米（Vivek Ramaswamy）兩位商業人士負責該部門，旨在以商業和競爭的邏輯去對抗深層政府的官僚主義。但相較於馬斯克試圖將技術引入政府治理的觀點，拉馬斯瓦米則更爲關注立法合憲層面的作用。隨後，拉馬斯瓦米以“競選公職”爲由去職。馬斯克則被授予“特殊政府僱員”身份（Special Government Employee），允許其在不完全履行全職員工披露義務的情況下獲得更多政府訪問權限。這一安排雖然具有靈活性，但也爲後續可能的爭議埋下了隱患。在成員選擇上，政府效率部現有約20名成員，其中大多數成員均來自SpaceX、Tesla、xAI、Neuralink等前沿科技公司，且未曾有過聯邦政府工作經驗。這表明馬斯克或希望借“硅谷之風”推動政府內部官僚主義的變革，呈現“反建制”取向。在資金來源上，與傳統部門依賴聯邦政府撥款運營不同，政府效率部的資金主要來源於私人捐助，其員工的“志愿者”性質及零報酬的人員安排使得部門理論上所需要的預算开支極爲有限，從而避免了部門運作直接受到聯邦撥款的影響。在運作模式上，政府效率部的成員主要以“專家”或“顧問”的身份參與，擁有接觸聯邦政府核心IT系統的權限。此外，部門成員還可以嵌入其他聯邦部門的數據運作與招聘事務，評估各機構的人員配置需求，推動機構精簡並通過多種手段引導或強制冗余人員退出。在部門的生命周期方面，與常設部門不同，政府效率部的職能具有較強的靈活性和臨時性，其存在時間設定爲有限，計劃於2026年7月4日結束。這也凸顯了政府效率部與傳統內閣部門在長期性和穩定性方面的顯著差異。
政府效率部的執行目標主要圍繞人員機構和經費开支兩個維度展开。在人員機構精簡上，馬斯克希望將聯邦機構的數量從400多個合並到99個。在开支削減上，馬斯克認爲政府效率部可以減少2萬億美元的聯邦政府支出。而後他將這一目標下調至了1萬億美元，聲稱削減2萬億是最好的結果。而在X的部門官推上，政府效率部確定了每天節省30億美元的長期目標。
1.2.政府效率部迅速落地的動因：馬斯克與特朗普的“一拍即合”
政府效率部的設立依托於特朗普的行政命令，意味着該部門的存在和運作在很大程度上取決於特朗普個人的意志與政策取向。同時，政府效率部的設立提議與實際運作則圍繞馬斯克展开，本質上形成了新興技術融入政府治理的過程。因此，馬斯克與特朗普之間的關系穩定性，成爲該部門能否持續存在及順利運作的核心前提。
特朗普的“反建制”思想與馬斯克對利商環境的追求在“去監管”議題上形成了高度共鳴。無論是在其首個任期還是第二次競選期間，特朗普始終將民主黨及聯邦政府內部的“深層政府”視爲阻礙美國活力和政策執行的主要障礙。對於在星際开發、人工智能等領域擁有領先技術的馬斯克而言，拜登政府對這些領域的嚴格監管嚴重損害了其商業利益，這也促使他積極支持並推動有利於其商業發展的“去監管”的宏觀環境。此外，特朗普的“強人政治”特徵使政策的執行中較少受到國會等機構的實際制約，從而增強了政策實施的一貫性，也爲商業環境的長期穩定提供了保障。基於此，馬斯克在商業上“去監管”的訴求與特朗普在政治上“反建制”的訴求形成了有力的共振，政府效率部則成爲這一共振的具體體現。但這也意味着，作爲兩者政策合作的產物，政府效率部的存在與持續運作在很大程度上依賴於特朗普與馬斯克之間的战略一致性和合作關系。若特朗普與馬斯克在移民政策和產業鏈發展等關鍵議題上出現明顯分歧，甚至分道揚鑣，則未來政府效率部的存在和運作將面臨較大的不確定性。
2.“節流”+“增效”——政府效率部的現有舉措
目前，政府效率部的舉措依據兩大核心邏輯：一是通過精簡人員支出、中止資金撥付起到“節流”的作用。二是通過獲取訪問權限實現追蹤資金和信息化改革，進而提高部門的運作效率，即實現“增效”。具體來看：
一是精簡人員和削減支出。就精簡人員而言，特朗普政府提出了一項“买斷計劃”，旨在通過提供約8個月的薪資補償，鼓勵聯邦政府僱員在2025年2月6日前主動離職，以快速縮減政府人員規模。同時，政府效率部要求對美國國際开發署（USAID）和多元化、公平和包容性（DEI）項目中止撥款，並要求相關僱員休假。後續相關部門的裁員人數或將持續上升。在政府效率部的影響下，特朗普政府已指示美國國際开發署約2200名僱員休假，計劃最終將該部門的員工總數從10000人削減至約290人。此外，政府效率部宣布，通過削減與DEI相關的合同，預計將爲聯邦政府節省約10億美元的开支。政府效率部還參與總務管理局的工作，該局負責管理各機構的聯邦財產。根據最新的措施，約7500個聯邦辦公室的租約將被終止。截至2月初，政府效率部已終止了近20份辦公室租約，爲政府節省了約4460萬美元。
二是獲取部門信息的訪問權限。目前，政府效率部已獲得對多個聯邦部門關鍵支付系統的訪問權限，包括財政部支付系統、教育部、能源部、醫療保險與醫療補助支付系統等。特朗普政府及馬斯克認爲，相關部門將其數據封閉起來的做法不僅是政治欺詐的表現，還導致了行政效率的低下，致使聯邦开支高企。政府效率部對這些數據的訪問或有助於識別潛在問題，並可能推動相關部門運作方式的重塑與優化，甚至建議或“威脅”裁撤相關部門。
3. Is DOGE a doge？——政府效率部的舉措進展與潛在限制
從現有舉措的進展來看，按照政府效率部自身的估算，該部門的工作能夠每天爲聯邦政府削減10億美元的开支，距離其聲稱長期目標的30億美元/日仍然存在一定距離。 如果我們以馬斯克聲稱的1萬億美元削減下限爲目標，並以從2025年1月20日至2026年7月4日的530天爲界限，計算可得每天削減規模應當近19億美元。由此可見，相關支出的削減進度仍然較爲有限。此外，包括司法系統、工會及媒體等領域的親民主黨人士正對特朗普和馬斯克的裁員舉措發起挑战。相關抗議活動與司法訴訟或預示着政府效率部的行爲可能成爲相關利益者的“衆矢之的”，不排除會在聯邦政府乃至整個美國國內政治環境中引起混亂局面，成爲其未來行動的潛在限制。
3.1.財政支出削減與聯邦政府裁員難以實現“1萬億”的目標
在過去的三個財年中，包括社會保障福利、醫療保險、公共債務淨利息等分項的聯邦支出保持剛性，在开支總額中佔據半數以上。特別是在當前社會議題高度政治化及兩黨間對立情緒加劇的背景下，任何嘗試削減此類福利項目的舉措，均可能引發支持者的重大流失。因此，對於特朗普及其所屬共和黨而言，做出這種可能導致支持者流失或政府信用受損的政治抉擇是不可接受的。從目前已知的可行途徑來看，政府效率部未來削減开支的方向將存在於國防开支、既有开支中的不合理項目和聯邦政府裁員。
國防开支存在部分削減空間：2025年或削減661億。在自由裁量支出方面，在聯邦开支中佔12.9%的國防开支或成爲特朗普與馬斯克的首要目標。政府效率部已派工作組進駐五角大樓，同時特朗普表示將在未來5年內每年削減8%的國防預算。如果以2024財年8260億美元的國防开支計算，則特朗普政府將在未來2年內分別削減約661億和608億美元的財政支出。就安全環境而言，美俄官方團隊已就俄烏衝突展开初步接洽，俄烏衝突的降級乃至和平解決的可能性开始顯現。若衝突局勢得到緩解，對烏克蘭的軍事援助和美軍在歐洲部署等支出或將減少，從而壓縮美國的整體國防开支。特朗普政府也曾要求美國的歐洲盟友增加軍費开支，以減少美國在北約框架下的防務負擔。二者疊加或令未來美國國防开支的削減存在可行空間。但即便如此，2年共計約1269億美元的國防开支削減相較1萬億美元的目標依舊“杯水車薪”。
社保不合理开支或成爲“突破口”：2025年或削減3650億。由於國防开支的削減空間有限，政府效率部未來若要完成既定的節流目標，可行的削減空間則存在於既有的不合理开支之中。近期在審查美國社保數據庫時，馬斯克已經發現諸多問題：社保系統中登記有3.98億人，超出美國國家總人口近6000萬，其中150歲以上老人多達134萬人，系統中甚至存在一位360歲老人。而2024財年社會保障福利支出高達1.45萬億美元，在全部支出中佔比達21.4%，位列第一。因此，在不廢除現有福利項目的前提下，特朗普依舊存在通過取消社保支付中明顯不合理支出部分從而實現大幅削減开支的可能。根據美聯社的報道，政府效率部目前發現的社保支出中的“可疑”部分高達每日10億美元，若相關支出能夠全部查清並予以削減，則政府效率部每年可削減开支約3650億美元，這將對1萬億美元开支削減目標做出極大的貢獻。當然，由於最終相關的不合理开支數目尚未正式查清確認，因此該路徑最終的开支削減效果仍有待進一步觀察。
聯邦政府裁員減少部分薪水支出：2025年或削減240億。雖然特朗普的“买斷計劃”在法官判決的維護下最終得以繼續實施，但聯邦僱員對該計劃“反響平平”：截至2月13日，僅7.5萬名美國公務員接受了特朗普政府提出的自愿辭職並獲得離職補償金的方案，佔240萬名聯邦文職僱員的約3%，遠低於此前設定的5%～10%目標。而在主動解聘方面，截至2月21日，政府效率部已解聘約1.9萬名臨時僱員，同時通過關閉國際开發署和消費者金融保護局（CFPB）解聘約8700名聯邦僱員。總體來看，目前特朗普政府已經確認削減的聯邦僱員僅9.5萬人。而根據Kalshi平台的預測數據，截至最新，市場預期2025年全年政府效率部的裁員人數將達到30.7萬人，同時政府效率部全部裁撤機構數預期僅爲15個左右，離馬斯克將聯邦機構的數量從400多個合並到99個的目標相去甚遠。在裁員帶來的开支削減上，由於目前暫時缺乏相關的研究，我們可以根據現有數據進行一個簡單的推算：根據BEA和BLS的數據，2024全年政府僱員开支約爲1.86萬億美元，而截至2024年12月，美國政府僱員共計約2356萬人。因此我們推算出單個政府僱員年薪水支出大約爲7.87萬美元。按照當前的市場預測，裁員30.7萬人預計將減少聯邦政府每年約242億美元的財政支出。
總的來看，以樂觀情況預計，當前三種可行路徑預計將於2025年帶來4553億美元的开支削減。同時需要注意的是，4553億美元的开支削減計算存在“重復計算”的情況：例如，在計算國防开支削減時，對五角大樓相關冗余機構人員的裁撤帶來的薪水支出削減部分已經包含在內。因此，在即使开支削減空間計算已經存在高估的情況下，當前計算結果離馬斯克2026年7月4日前完成1萬億美元的开支削減目標仍有距離。同樣根據Kalshi平台的預測數據，截至最新，市場預期2025年全年特朗普能完成的开支削減金額僅爲190億美元。博彩市場的悲觀情緒也從側面反映了政府效率部完成1萬億美元支出削減的困難程度。
3.2.政治環境與法律風險或進一步制約政府效率部的行動
馬斯克和特朗普的私人關系成爲左右政府效率部存在的關鍵變量。如前文所述，政府效率部的建立是基於兩人的良好關系之上。盡管目前馬斯克與特朗普仍維持着頻繁的交往，但這並不足以掩蓋二者個人層面及其團隊間可能存在的微妙裂痕。根據《The Atlantic》對特朗普的側寫，其個人特徵可以被概括爲“自戀（Narcissism）、自大（Disagreeableness）、不討人喜歡（Grandiosity）”。馬斯克在其商業王國中也呈現出類似的性格特徵，導致雙方在決策與行事風格上存在潛在的衝突點。此外，特朗普目前已經對馬斯克的政治行爲有所擔憂。特朗普在2月13日接受採訪時就曾警告馬斯克，一旦政府效率部的運作與特朗普的個人商業利益發生衝突，馬斯克將面臨失去政府合同的風險，預示着兩者間潛在的利益衝突可能逐步浮出水面。同時，馬斯克同特朗普的內閣班底仍然存在較大觀念差異。在《特朗普2.0候任內閣全解讀》中，我們觀察到MAGA主義者在特朗普內閣班底中佔據顯著席位，其保守主義政策取向與以馬斯克爲代表的“科技—產業”復合體人士之間存在顯著觀念分歧。這種分歧在H1B籤證政策等關鍵議題上已有所顯現。倘若後續馬斯克同特朗普本人或是內閣中MAGA主義者之間的矛盾激化，那么政府效率部能否存在和運轉就是一大變數。而根據Kalshi平台的預測數據，截至最新，市場預期馬斯克於2025年離开政府效率部的概率爲59%，於政府效率部廢除前離开的概率爲69%。
根深蒂固的既得利益政治勢力與政府效率部自身存在的法律風險或成爲特朗普進一步改革的外部阻礙。美國政治文化中根深蒂固的深層政府與利益集團，可能對政府效率部的運作構成實質性挑战。若該部門進一步介入聯邦政府事務，尤其是觸及國防部等核心機構的資金清查，可能引發以軍工復合體爲代表的現有利益集團的強烈反彈。同時，特朗普當前對於情報等強力部門的清算，或導致特朗普本人面臨一定安全隱憂。另一方面，政府效率部的存在和相關行爲仍可能招致法律風險。該部門要求其他政府機構提供僱員名單的行爲，可能被視爲對其他部門獨立性的過度幹預，進而引發關於行政權力濫用的擔憂。政府效率部對多個聯邦機構敏感數據的訪問，也可能招致關於數據安全與隱私保護的法律訴訟，尤其是涉及個人隱私和數據保護的合規性問題。此外，政府效率部推動的大規模聯邦僱員裁員和合同終止同樣可能會受到質疑，尤其是在是否遵循聯邦勞動法及相關合同法方面。這可能導致被裁撤員工提起訴訟，挑战裁員措施的合法性及執行方式。在此背景下，政府效率部能否在復雜的利益博弈與頗具爭議的法律環境中穩定存在並有效運作，仍面臨較大的不確定性。
風險提示
馬斯克遇刺：政府效率部舉措將觸及根深蒂固的既得利益政治勢力。在美國政治極化和兩黨矛盾激化背景下，馬斯克作爲部門負責人或遭遇不測，屆時或將造成美國國內局勢動蕩；
馬斯克與特朗普兩人關系惡化：馬斯克與特朗普在政策取向上仍存在一定分歧，若未來兩人關系惡化，則將影響政府效率部的穩定運行；
政府效率部公布數據與實際情況存在偏差：政府效率部作爲新成立部門，在對其監管方面仍存在不完善之處。爲凸顯自身工作成就，政府效率部或誇大財政开支的削減幅度，造成公布的相關數據與實際不一致的情況。
注：本文來自東吳證券發布費《DOGE is a doge：馬斯克政府效率部1萬億美元开支削減目標難實現——#海外政治》；蘆哲 S0600524110003、張佳煒 S0600524120013
標題：萬億藍圖難落地，馬斯克政府效率部改革遇阻的深層困局
地址：https://www.iknowplus.com/post/196917.html
