5%的法定准備金率“下限”可以突破嗎？

2月13日，央行發布的《2024年第四季度中國貨幣政策執行報告》指出，“未來，中國人民銀行將繼續根據經濟金融形勢變化和金融市場發展情況，進一步完善存款准備金制度”。考慮到當前加權平均准備金率爲6.6%，已經較爲接近5%的最低水平，可能需要通過改革存款准備金制度，進一步打开降准空間。我們曾在2024年1月發布報告：《5%的法定准備金率“下限”可以突破嗎？》，從存款准備金的作用出發，探討准備金率突破5%水平的可能性與前提條件。特此重發，以饗讀者。

正文

近年央行在公告降准時，提到降准覆蓋面“不含已執行5%存款准備金率的金融機構”。上述表述或反映出，5%可能是法定存款准備金率的隱形“下限”。國際經驗也顯示，5%是法定准備金率的重要關口。在2023年9月的降准後，金融機構加權平均存款准備金率約爲7.4%，逐步接近5%的水平。未來5%的法定准備金率是否可以突破？

巴塞爾Ⅲ之下的流動性監管指標、日益豐富的貨幣政策工具箱可以一定程度上替代法定存款准備金率的作用，但要突破5%的法定准備金率，還需要一系列的政策安排。爲了實現市場利率平穩運行，要求商業銀行擁有足夠的流動性“安全墊”。從國際經驗來看，這要求开展更爲精細的公开市場操作。海外經驗顯示，可以日內多次开展公开市場操作，或允許商業銀行每日較晚的時候向央行借款以滿足超出預期的資金清算需求，或在商業銀行账戶與央行账戶之間轉移政府存款，以及時平補流動性的缺口。

與逆回購和中期借貸便利相比，降准釋放的流動性無需抵押品，沒有固定期限，且資金成本更低，有利於降低商業銀行的負債成本，激勵中長期貸款投放。如果法定准備金率突破5%的條件暫不具備，則需要研究探索新的流動性管理工具，增加中長期流動性投放手段，例如考慮重新啓用公开市場現券交易，通過在二級市場买賣國債來釋放或回籠流動性。

5%或是當前法定准備金率隱形的“下限”。根據央行南京分行2011年的表述，“1986年12月，中國人民銀行對各類存款金融機構，實行了支付准備金制度，在中國人民銀行的備付金存款和庫存現金之和，佔其存款比例要保持在5% - 7% 的幅度以內。”[1]同時，我們可以注意到，近期央行在公告降准通知時，提到降准覆蓋面“不含已執行5%存款准備金率的金融機構”。上述表述或反映出，當前央行對於法定存款准備金率的最低要求可能在5%左右。

根據2023年9月14日的央行降准公告，在9月14日的降准後，金融機構加權平均存款准備金率約爲7.4%[2]。以法定准備金率5%的底线水平來看，如再進行9次25bp的降准操作，金融機構加權平均存款准備金率將下降至約5.15%。

從國際經驗來看，5%的法定准備金率水平或是重要的經驗結果。根據2018年10月OECD祕書處發布的報告，20世紀90年代AFTC（Advisory Task Force on the Codes）[3]中的33個成員經濟體存款准備金率水平趨於下行。21世紀後AFTC中的33個成員經濟體平均存款准備金率結束下降趨勢，在4%至7%的區間內波動。

5%的法定准備金率隱形“下限”是否可以突破？本文將從存款准備金的作用出發，探討其可能性與前提條件。

一、中國存款准備金制度發展情況

存款准備金指金融機構爲保證客戶提取存款和資金清算需要而准備的資金。其中，金融機構按規定向中央銀行繳納的存款准備金爲法定存款准備金，在規定之外向中央銀行繳納的存款准備金則是超額存款准備金，而存款准備金佔其存款總額的比例就是存款准備金率。

從我國的存款准備金率體系的發展來看，1998年3月21日，央行對存款准備金制度進行改革，將“准備金存款”和“備付金存款”兩個账戶合並，稱爲“准備金存款”账戶。

2004年4月25日，央行开始實施差別存款准備金制度，金融機構適用的存款准備金率與其資本充足率、資產質量狀況等指標掛鉤，金融機構資本充足率越低、不良貸款比率越高，適用的存款准備金率就越高，以抑制貨幣信貸盲目擴張[4]。

2011年起，央行對金融機構引入差別准備金動態調整機制，基於社會融資總量、銀行信貸投放與社會經濟主要發展目標的偏離程度等因素，考慮金融機構的系統重要性程度和各機構經營的穩健程度及執行國家信貸政策情況等，制定差別化的准備金調整機制，以更有針對性地收放流動性，引導金融機構信貸合理、適度、平穩投放，優化信貸結構，達到防範順周期系統性風險積累的目的[5]。

2019年5月起，我國實行“三檔兩優”存款准備金框架[6]，其中“三檔”是指存款准備金率有三個基准檔：第一檔，對大型銀行，實行高一些的存款准備金率，體現防範系統性風險和維護金融穩定的要求；第二檔，對中型銀行實行較第一檔略低的存款准備金率；第三檔，對服務縣域的銀行實行較低的存款准備金率。“兩優”是指在三個基准檔次的基礎上還有兩項優惠，享受“兩優”後，金融機構實際的存款准備金率水平要比基准檔更低一些。“三檔兩優”存款准備金制度框架對中小銀行實行較低存款准備金率，增強服務縣域中小銀行的資金實力，促進降低融資成本，更好地支持民營和小微企業發展，又兼顧防範金融風險，對金融機構的引導作用更明確。

二、存款准備金制度的作用

從存款准備金的作用來看，法定存款准備金旨在滿足審慎政策目標或是貨幣政策目標。從審慎政策目標來看，微觀審慎方面，存款准備金既是存款保障的一種形式，亦是管理銀行流動性風險的一種工具。存款准備金保證銀行持有一定的流動性以應對短期資金需求，如支付結算、存款提取等。宏觀審慎方面，存款准備金可以作爲降低系統性風險的宏觀審慎工具，有助於維持金融穩定。第一，對准備金予以監管有助於保證所有銀行持有足夠流動性資產，提升金融系統應對系統性流動性衝擊的韌性。第二，實行差別准備金率，如對金融風險較高的資金來源應用更高的准備金率能夠降低該資金來源對存款機構的吸引力，減輕特定來源的系統性風險的累積。第三，外幣准備金率可以用於調節外幣流動性，進而穩定匯率。

從貨幣政策目標來看，准備金可以用於協助滿足數量型政策目標以及價格型政策目標。數量型政策目標方面，央行可以通過提升准備金率影響貨幣乘數，進而改變銀行信用擴張的能力。如通過調整法定准備金率，在經濟增速放緩時提振信貸，在經濟過熱時抑制信貸過度擴張，起到平滑信貸周期的效果。價格型政策目標方面，在以中間利率爲操作目標中間走廊利率體系下，央行可以通過准備金鎖定或釋放流動性，調整結構性流動性頭寸以影響公开市場操作（OMO）的規模，進一步引導短期利率。在地板體系下，以美聯儲爲例，在流動性較爲寬松的情況下，套利機制下，存款准備金利率（IORB）已經足夠成爲聯邦基金市場中的“上限利率”，當市場利率走高，美聯儲可以通過下調IORB釋放流動性，引導市場利率回落至目標區間。

三、5%的法定存款准備金率是否可以突破？

假如存在其他金融工具可以替代存款准備金率實現政策目標，那么，5%的法定准備金率有可能被突破。當前巴塞爾Ⅲ之下的流動性監管指標、日益豐富的貨幣政策工具箱可以一定程度上替代法定存款准備金率的作用，但要突破5%的准備金率，還需要一系列的政策安排。

審慎政策目標方面，從流動性風險來看，2018年，監管部門引入的流動性覆蓋率（LCR）、淨穩定資金比例（NSFR）以及流動性匹配率（LMR）三個量化指標用於流動性風險監管。從宏觀審慎來看，逆周期資本緩衝可以減輕信貸的順周期性，而結構性貨幣政策工具能夠起到精准引導貸款投放的效果。

貨幣政策目標方面，從數量型政策目標來看，數量型政策目標主要對貨幣供應量進行調控，流動性投放工具包括公开市場操作、常備借貸便利、存款准備金以及結構性貨幣政策工具。與逆回購和中期借貸便利相比，降准釋放的流動性無需抵押品，沒有固定期限，且資金成本更低，有利於降低商業銀行的負債成本，更好地滿足流動性監管指標要求，激勵中長期貸款投放。從價格型政策目標來看，根據2023年10月發布的報告《廣譜利率：尋找利率之錨》，我國利率體系分爲央行政策利率、市場基准利率和市場利率三個層次，市場基准利率以政策利率爲中樞運行，並進一步影響市場利率。其中，央行政策利率包括7天逆回購利率和1年期MLF利率，央行可以通過調整政策利率，引導市場基准利率在合意區間運行。爲了實現市場基准利率平穩運行，要求商業銀行擁有足夠的流動性“安全墊”，充分保障金融機構合理的流動性需求。

因此，盡管日益完善的監管指標一定程度上替代了法定存款准備金率的作用，但要突破5%的法定存款准備金率還需要一系列的政策安排。

國際經驗顯示，更低的法定准備金率要求更爲精細的公开市場操作，例如，日內多次开展公开市場操作，允許商業銀行在每日較晚時從央行借款以滿足超預期的清算需求，或在商業銀行账戶與央行账戶之間轉移政府存款，以平滑流動性的波動。澳大利亞、加拿大、丹麥、新西蘭、挪威、瑞典、英國等經濟體沒有法定准備金的要求，這些經濟體如何在沒有約束准備金的情況下促進銀行進行儲備管理，以滿足清算、支付等資金需求？根據部分不設定存款准備金要求，即法定存款准備金率設定爲0的經濟體的實踐操作來看，英國方面，英國央行採取了一種靈活的公开市場操作程序，每日對貨幣市場進行多次幹預，調整准備金的成本及可用額度，以滿足不斷變化的清算需求。同時，每日較晚的時候英國的銀行通常會向英國央行借款以滿足超出預期的資金清算需求。

瑞士方面，瑞士央行在面對短期資金清算需求時不如英國央行寬松。由於禁止隔夜資金透支，瑞士的銀行通常選擇持有大量超額准備金，因此，瑞士的隔夜利率波動較英國更大。不過，盡管需要支付懲罰性利率，瑞士的銀行可以自行決定從瑞士央行獲得的信貸額度以滿足清算需求，這一定程度上緩和了銀行間市場的波動。

加拿大方面，加拿大的金融體系集中度較高，少數幾家大型存款機構控制着全國大部分金融資產，處理絕大多數金融交易，這些“直接清算機構”被要求通過加拿大央行的准備金账戶清算所有的交易，且不能透支准備金账戶，因此，盡管加拿大央行不設置存款准備金要求，但這些機構仍然需要在准備金账戶中存入足量資金。由於這些“直接清算機構”數量較少，加拿大央行僅需要與相關機構保持密切聯系即可衡量對清算余額的需求。此外，加拿大央行能夠通過在商業銀行账戶與央行账戶之間轉移政府存款來調整准備金供應，這也有助於緩和銀行間市場的波動。（Feinman ,1993）

如果法定准備金率突破5%的條件暫不具備，則需要研究探索新的流動性管理工具，增加中長期流動性投放手段。目前中期借貸便利（MLF）是我國常用的中長期流動性投放工具。不過MLF要求一定的利息和抵押品，且有一定的期限。爲了豐富中長期流動性投放渠道，或許可以考慮重新啓用公开市場現券交易，通過在二級市場买賣國債來釋放或回籠流動性。

1.OECD, Reserve Requirements Current Use Motivations and Practical Considerations technical note, 2018

2.Joshua N. Feinman, Reserve Requirements: History, Current Practice, and Potential Reform, Federal Reserve Bulletin, 1993, Vol.79, No.6, 569-589

[1] 資料來源：央行南京分行，《什么是超額准備金》，（2011/7/21），[2023/12/7]

[2] 資料來源：央行，《中國人民銀行決定於2023年9月15日下調金融機構存款准備金率》，（2023/9/15）

[3] 注：“the Code”指經合組織資本流動自由化准則（OECD Code of Liberalisation of Capital Movements），AFTC（Advisory Task Force on the Codes）爲參與該准則咨詢工作隊會議的經濟體。

[4] 資料來源：央行，《中國人民銀行決定於2023年9月15日下調金融機構存款准備金率》，（2004/4/25），[2024/1/2]

[5] 資料來源：央行，《張曉慧:國際收支順差條件下貨幣政策工具的選擇、使用和創新》，（2011/3/24），[2024/1/2]

[6] 資料來源：央行，《2011年第一季度中國貨幣政策執行報告》，（2019/5/3），[2024/1/2]