三中全會以來落地了哪些改革政策？
改革的本質是重新配置資源，提高財政效率。
三中全會以來我們陸續出台了一系列的改革措施，重點在於提高地方政府的財政使用效率和資源配置能力，一方面是約束地方政府過去的一些行爲，如重復建設、浪費以及違規補貼等；另一方面是提高地方政府的運行效率和資源配置效率。特朗普正在推進的美國式現代化改革也有相似之處，一方面是裁減政府僱員，減少政府赤字；另一方面是通過AI提高制造業效率，促進產業回流。
具體來看，三中全會以來的改革政策主要有以下幾類：
第一類：約束地方政府經濟幹預行爲，給地方政府債務松綁，保護和促進民營企業發展
（1）2024年10月10日，司法部和發改委聯合發布《中華人民共和國民營經濟促進法（草案徵求意見稿）》，向全社會徵求意見。草案主要包括8個方面，前面涉及公平競爭、市場准入等問題，後面則關注如何在法律上保護民營企業。第七條明確禁止利用行政和刑事手段非法幹預經濟糾紛，規範異地執法行爲，主要針對的是2024年以來地方政府在“遠洋捕撈”等方面出現的一系列問題。要促進民營經濟發展，需要保護民營經濟，確保公平對待每一個市場主體。那么，怎樣才能更好地保護民營經濟呢？
（2）2024年10月18日，國務院辦公廳發布《關於解決拖欠企業账款問題的意見》，要求解決拖欠企業账款的問題。除了禁止地方政府違法幹預經濟糾紛之外，解決拖欠企業账款問題尤爲關鍵。如果應收款的账期越來越長，企業的資金鏈就會越來越困難，進而將影響經濟預期、企業利潤和長期收入。
（3）2024年11月8日，人大常委會新聞發布會上財政部宣布，從2024年开始連續五年每年從新增專項債中劃出8000億元，專門用於化債。這是三中全會後，在解決拖欠企業账款方面採取的具體措施。地方財政緊平衡是產生企業欠款的根源，在地方財政緊張的情況下，地方政府可能會委托企業進行墊款施工，形成了地方政府對企業的欠款。2024年，財政部安排了1.2萬億元債務限額支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業账款。
11月8日人大常委會提出的12萬億元化債方案實質上是在爲地方政府“松綁”，使其能夠盡快償還欠款，降低利息成本。通過化債，地方政府在5年內可以累計減少6000億的利息支出，變相爲地方政府增加了收入，從而減輕了地方政府在“三保”支出（保基本民生、保工資、保運轉）和維持政府正常運轉方面的壓力。這也有助於保護民營企業，因爲地方政府增加罰沒收入、進行異地執法和大額頂格處罰的動機將會下降。
（4）2024年12月12日，中央經濟工作會議提出开展規範涉企執法專項行動，持續優化營商環境，表明涉企執法問題已受到中央高度關注，成爲亟待解決的重要問題，是民營企業的權益保護、預期恢復和信心提振的前提。
（5）2024年12月16日，國務院舉行第十一次專題學習，主題爲強化執法監督，重點關注罰沒收入的異常增長、大量異地執法、大額頂格處罰等情況，這一點在輿論中備受關注。
第二類：提高地方政府的效率
中國居民的住房需求已經從“有沒有”轉變爲“好不好”，土地出讓金可能會長期保持低位，對於地方政府而言，更需要擴大第一本账（一般公共預算）的收入。如何擴大財政收入成爲三中全會要解決的核心問題，這涉及到第二類改革——要素市場化改革。
（1）2024年8月1日，國務院頒布的《公平競爭審查條例》正式生效，該條例的核心內容是“促進市場公平競爭，優化營商環境，建設全國統一大市場”。自三中全會以來，關於要素市場化改革推出了一系列政策，其中公平競爭政策尤爲關鍵。三中全會對公平競爭問題給予了明確指導，“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”，“嚴禁違法違規給予政策優惠行爲”。
過去地方政府在招商引資時會提供各種優惠政策以吸引企業入駐，有些地方違規出台了“小政策”、形成了“稅收窪地”，引發了一系列問題。比如，部分企業逐漸演變爲“候鳥企業”，每年根據各地稅收優惠政策的優劣不斷遷移。這不僅造成了財稅資源的浪費，還使得公共資源的使用與實際經濟活動脫節。發達地區雖然提供了豐富的公共資源，但卻未獲得相應的稅收回報，而欠發達地區雖然獲得了稅收，卻缺乏資源和有效配置，難以實現經濟的高效循環。
這種招商引資方式還在一定程度上加劇了地方債務問題。從道德角度來看，低效率企業更有動機尋找補貼較多的地方，而高效率企業則能更好地配置市場資源，不依賴政府補貼。因此，低稅率的地方更吸引低效率的企業，對地方政府稅收、就業和經濟增長的拉動較爲有限。一旦補貼減少，企業便會離开，留給地方政府的便是由補貼產生的債務。
同時也造成了部分行業的產能過剩。市場經濟中，持續虧損的企業會被市場機制淘汰，市場份額會向高效率企業集中，集中度提高後企業的利潤率也會隨之改善，從而平衡供給和需求。而不合理的補貼會扭曲資源的配置，本該被淘汰的低效率企業會因爲補貼而無法順利退出。禁止違法違規補貼後，部分行業產能過剩問題可能會自然得到緩解。停止補貼，低效率企業將被市場淘汰，高效率企業的利潤將得到改善。從改善利潤水平的角度來看，公平競爭是必要的一環。
（2）2024年8月21日，中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關於完善市場准入制度的意見》，標志着市場准入制度的進一步放开，旨在實現各類市場主體的公平競爭。除了負面清單明確禁止的領域外，國企與民企、內資與外資都將享有同等的市場准入機會。此外，該意見還強調要放寬服務業的准入限制，並優化新業態的准入條件。這一舉措與當前制造業發展較快而服務業相對滯後的情況密切相關，通過放寬市場准入，有望提升服務業的整體效率。當然，在個別具有正外部性或涉及國家安全的領域，仍需進行適當限制。這一政策的出台與三中全會提出的市場化改革目標相呼應，是推進市場化進程的重要一步。
（3）2024年9月2日，國務院提出了《以高水平开放推動服務貿易高質量發展的意見》，是在8月21日《關於完善市場准入制度的意見》的基礎上做的進一步推進。《關於完善市場准入制度的意見》主要針對國內企業，強調對所有企業應一視同仁、公平競爭。而《以高水平开放推動服務貿易高質量發展的意見》則將重點轉向對外开放，既注重引進來，也強調走出去。
引進來包括兩個方面。實行負面清單制度，負面清單之外的跨境服務貿易的管理與境內服務供者待遇一致原則實施管理。實現制度型开放，即內外制度對接並軌，加強規則對接和規制協調。走出去的核心是提高我國服務貿易的國際競爭力。以平台經濟爲例，其衍生出的大量共享和新興服務等，中國都具備走出去的潛力。通過高水平开放，推動服務貿易高質量發展，本質上是實現制度型开放和要素市場化。
（4）2024年12月4日，發改委印發了《全國統一大市場建設指引（試行）》，是三中全會之後在建設統一大市場方面具有提綱掣領意義的政策，分別從市場基礎制度規則、市場設施、要素和資源市場、商品和服務市場、市場監管、不當競爭和幹預等6個方面做出了具體的要求，核心在於促進要素、消費品在國內各地方之間的自由流動，統一監管、准入等標准，破除地方保護主義。
（5）2024年7月29日，國家稅務總局出台了進一步便利納稅人跨區遷移的政策，這是統一大市場建設的具體舉措。比如在同一省份內進行遷移的企業，不再需要先注銷再重新注冊，可以直接搬遷，實現在线遷移；跨省遷移的企業可以在线完成注銷，跨到其他省區後，在线激活即可。這爲企業的流動和稅源的轉移打开了通道，消除了過去可能存在的各種無形障礙。
（6）2024年7月31日，國務院印發《深入實施以人爲本的新型城鎮化战略五年行動計劃》，深化戶籍制度改革是新型城鎮化改革的核心。一线城市和部分二线城市仍然存在不同的戶籍准入門檻，尤其是發達地區通常需要滿足學歷、社保等條件，甚至有些地方還需積分，而戶口相當於城市的入場券，只有落戶才可以享受上學、就醫、養老等完整的公共服務。戶籍制度改革的目標是逐步拆除這些門檻，加快農業轉移人口市民化進程，讓常住居民享有常住地的公共服務。
2024年11月18日，廣州在一线城市戶籍制度改革上率先做出示範，明確“購房+1年社保”即可落戶，不再以學歷爲限制，成爲第一個明顯放开落戶限制的一线城市。
（7）2024年12月5日，國辦、中辦發布了《關於推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》，作爲新型城鎮化建設的補充，針對城市內部的基礎設施建設。以往的城鎮化基建主要是爲了开拓城鎮，如修路、建橋、建設高鐵和鋪設電網等，以人爲本的新型城鎮化基建則是在存量中提高質量和效率。韌性城市旨在應對如洪澇災害等外部衝擊，城市是一個復雜網絡，某個點出現問題也可能影響到全局，提高城市韌性主要是提升基礎設施質量，避免頻繁出現故障。
第三類：財稅體制改革
在土地財政退坡後，地方政府需要轉型，稅收將是主要的財政收入來源。在過去的“GDP錦標賽”模式下，地方政府主要追求GDP的增長。現在，地方政府需要參與一種“以公共服務和營商環境拉動經濟可持續增長的質量錦標賽”，在公共服務和營商環境方面展开競爭。地方政府不僅要關注如何增收，還要注重減少不必要支出，改變“內卷式”競爭。
（1）2024年11月15日，我國取消了鋁、銅等部分產品的出口退稅。過去政府要對出口補貼，原因是出口制造業吸納了大量勞動力，但隨着時間的推移，產業不斷升級，優勢逐漸增強，如果仍然依賴出口退稅，依靠補貼才能維持生存，這顯然是不合理的。目前，許多產業和制造業已經具備了明顯的競爭優勢，成爲全球產業鏈的主導者，出口對退稅的依賴度正在下降。取消出口退稅後，很多出口行業會經歷產能出清的過程，留下來的高效率企業將獲得更好的發展機會。所以逐步取消出口退稅，也是一種財稅改革，通過減少不必要的支出，提高效率，促進公平競爭。
（2）2024年12月25日，專項債的審批權下放給11個省市，其中10個是經濟強省，還有一個是具有战略價值的雄安新區。以往專項債項目需要經過財政部和發改委的審批，下放後這11個地區可以自行審核、自行發行專項債，除專項債的負面清單之外，地方政府可以自行決定專項債的使用，提高了專項債的使用效率和使用範圍。債務審批權限下放體現了三中全會對於財稅放權的改革思路。
（3）2024年12月27日，財政部等三部門發布了上市公司限售股減持個人所得稅的改革政策。具體內容是，減持產生的個人所得稅需要繳納在上市公司所在地。過去在繳納地上存在爭議，股東可能爲了減持時避稅而頻繁遷移。現在，政策明確規定了繳納在上市公司所在地，稅收就會向優勢地區傾斜，優勢地區擁有更多可供配置的資源，爲優秀企業提供良好的公共服務、營商環境和基礎設施，這也符合三中全會要素市場化和統一大市場的大方向。
風險提示
1、改革推進的節奏存在不確定性。全面深化改革是系統性的工程，涉及領域較多，改革推進的進程所受的影響較多，存在不確定性。2、改革的具體措施仍有待於政策的進一步明確。當前距離三中全會閉幕僅半年左右的時間，具體措施仍在陸續地出台過程中，更多細節有待進一步明確。
注：本文爲天風證券2025年01月26日研報《三中全會 以來有哪些改革政策落地?》，分析師：宋雪濤S1110517090003、張偉S1110522080003
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