地方兩會中的“穩”與“進”
摘 要
地方兩會相繼召开，重點關注有六：
第一，我們預計今年全國GDP增長目標依舊在5%左右。一是2025年各省經濟增速目標均值爲5.40%（降低0.25個百分點），歷史上各年份中央經濟增長目標設定約低於全部省份目標均值0.5-1個百分點左右；二是北京、上海、廣東自2018年-2024年的經濟增速目標基本與全國經濟增速目標設定一致，2025年三地均設定經濟增速目標爲5%。
第二，擴內需是抓手，2025年完成經濟目標的關鍵是維持投資增速、提振消費增速。從目標設定角度，地方分項目標增速下調幅度比GDP目標下調幅度更大，2025年實現GDP目標似乎更有難度。當然也需要觀察目標的完成情況，2024年地方社零增速顯著低於目標，地方固投增速略低於目標，2025年的社零實際增速需要進一步向預期目標靠攏。從各省开年定調來看，經濟大省的表述主要是“穩定預期、激發活力”，而其他省份還使用了更加積極的表述。
第三，提振消費主要圍繞“兩新”政策。各省市2025年社零增速目標有所下調，各省平均目標增速從6.7%下調1.1個百分點至5.6%。此外，多數省份都提及了“拓寬農民增收渠道”、“推動中低收入群體增收減負”，但沒有明確具體措施。
第四，保持投資增速仍是擴內需的重要抓手，突出“兩重”、三大工程和民間投資。2025年部分省市固定資產投資方面的表述重點強調“抓好前期項目實施落地”，而在投資規模上可能有所收縮。固定投資的重要抓手依舊是三大工程，其中重點省市具體規劃的保障房數量與去年相比略有降低，舊改成爲重點。資金來源方面，強調用好專項債、特別國債等增量資金。民間投資的地位更加突出，提出更具體的數字目標。
第五，2025年財政收支延續緊平衡，中央財政發力是主要抓手。2025年大多省份財政收入目標下調，意味着化債工作仍然在路上，地方政府面臨的債務壓力仍大，但是中央財政還有比較大的舉債空間和赤字提升空間。
第六，就業壓力總體保持穩定，通脹目標整體下調至2%。
整體來看，2025年宏觀壓力或將延續，开年期間首先要觀察投資和復工復產進度，在更有力的增收、直接補貼政策落地之前，消費還是宏觀經濟的結果。下一個關鍵時點在全國兩會，考慮到宏觀壓力、外部挑战以及貨幣寬松的可能性，我們仍建議債市保持多頭思維。
地方兩會相繼召开，全年目標定多少？如何實現？
01
結合地方兩會，2025年工作如何开展？
我國31個省級行政區域基本已成功召开地方兩會，地方政府工作報告也相繼發布，關鍵信息如下。
1.1
經濟增長與通脹：超三分之一省份調降2025年經濟增長目標
在基本面弱修復之下，根據2025年各地政府工作報告，27個省市披露了2024年GDP增速，均值爲5.17%，低於27個省市的2024年目標均值5.69%。其中，共有17省市未達到年初經濟增速目標，可分爲三類：
一爲2024年初設定目標較高地區，如海南、西藏、新疆，2024年GDP目標與實際增速分別爲8%/3.5%，8%/6.3%，6.5%/6.1%，其中海南和新疆在2025年分別下調GDP增速目標2和0.5個百分點至6%和6%，海南也是31個省市中下調目標增速幅度最高的省份。
二爲中西部地區，囊括了絕大多數未實現目標的省份，包括寧夏、重慶、湖南、青海、貴州、雲南、陝西、河南、廣西、甘肅、四川，其中，廣西、重慶、貴州、雲南、青海、寧夏、甘肅七省債務壓力較大，位列12個重點省份中。
此外，還有安徽、河北、遼寧未能完成目標，2024年GDP目標與實際增速分別爲6%/5.8%，5.5%/5.2%，5.5%/5.1%。
2025年經濟增速目標的設定和2024年目標完成情況相關，2025年13個省份下調經濟增長目標，經濟增長目標多數落於5%-6%的區間。上述未完成經濟增速目標的17個省份中，海南、新疆、甘肅、安徽、四川、寧夏、河北、遼寧、青海、陝西、湖南11個省份下調2025年GDP增速目標，下調幅度在0.5個百分點左右，其余6個省份維持不變。此外，吉林、黑龍江下調0.5個百分點。而完成2024年增速目標的省份中，僅天津上調0.5個百分點，其余省份維持不變。
我們預計今年全國經濟增長目標在5%左右。
首先是均值角度。2025年各省經濟增速目標均值5.40%，較去年下調0.25個百分點，歷史上各年份中央經濟增長目標設定約低於全部省份目標均值0.5-1個百分點左右。
其次是重點省市目標設定情況。北京、上海、廣東自2018年-2024年的經濟增速目標基本與全國經濟增速目標設定一致，僅北京2022年和2023年目標低於全國0.5個百分點，上海2023年目標高於全國0.5個百分點。2025年，北京、上海、廣東均設定經濟增速目標爲5%。
對於2025年經濟增長目標的實現，以“穩”字當頭。經濟大省的表述主要是“穩定預期、激發活力”，而其他省份還使用了更加積極的表述。例如，吉林表示，“超常規推動吉林全面振興邁出堅實步伐”；海南表示，“以开局即決战、起步即衝刺的姿態，搶抓機遇、乘勢而上、擔當實幹，全力以赴完成全年各項任務”；新疆表示，“牢牢扭住新疆工作總目標”。
在通脹方面，除西藏維持3%目標不變外，今年公布通脹目標的省份均下降至2%，我們預計2025年全國通脹目標爲2%。
1.2
消費：擴大內需是2025年的重點工作
2024年12月 ，中央經濟工作會明年重點任務的第一項就提到，“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。……加力擴圍實施‘兩新’政策。”從已披露2024年社零增速的10個省市來看，均未達到年初的目標，均值爲4.5%，低於對應省市2024年平均目標值3.0個百分點。
從2025年具體目標設定上來看，共有11個省市調低社零增速目標，下調幅度在0.5-3個百分點不等，1個省市（海南）調高社零增速目標，上調幅度爲2個百分點，3個省市（吉林、江蘇、寧夏）維持不變。整體而言，從已披露的數據來看，2025年社零增速目標有所下調，各省平均目標增速從6.7%下調1.1個百分點至5.6%。
1.3
固定資產投資：繼續發揮充當穩增長主抓手的關鍵作用
作爲擴大內需的另一大抓手，中央經濟會議提出要提高投資效益，其中重點提及“兩重”項目和以政府投資有效帶動社會投資。
“加強自上而下組織協調，更大力度支持‘兩重’項目。適度增加中央預算內投資。加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資。及早謀劃‘十五五’重大項目。大力實施城市更新。
持續用力推動房地產市場止跌回穩，加力實施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。”
從2024年各地方固投增速目標的完成情況來看，9個同時披露目標和實際值的省市中，河南、河北、江西、西藏成功實現了既定目標，其中，西藏固定投資實際增速達19.6%，遠高於年初目標；內蒙古、新疆、海南、遼寧、福建均未能完成目標，低於目標增速的幅度爲1.1-4.7%。
從各省份對於今年固定資產投資增速目標的設定情況來看，與2024年相比，2025年地方兩會中公布固定資產投資增速目標的19個省份中，目標均值下降0.7個百分點，至6.32%。其中，共有9個省份下調2025年投資增速目標，有5個省份維持目標不變，西藏、重慶、江西、吉林上調2025年固定資產投資增速目標，天津2024年目標未公布。
1.4
就業：就業壓力總體保持穩定
2024年12月 ，中央經濟工作會對當前就業形勢分析到，“群衆就業增收面臨壓力”，在未來工作中提到，“促進重點群體就業。加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障。”2024年，全國城鎮調查失業率平均值爲5.1%，完成年初設定的5.5%的目標。
今年絕大部分省份的新增就業及調查失業率目標均與去年相同，預計今年中央政府調查失業率目標繼續維持在5.5%。其中福建、黑龍江城鎮調查失業率增速目標分別下調0.5、0.2個百分點至5%、5.8%，僅天津的調查失業率目標上調0.5個百分點至6%；在公布2025年調查失業率目標的22個省份中，16個省的調查失業率設定在去年中央政府目標5.5%。
2024年福建省城鎮調查失業率預計爲4.7%左右，顯著低於年初的5.5%的目標。對於今年的就業工作則表示，“全力促進就業增收。促進高校畢業生、脫貧人口、農民工等重點群體就業。”
1.5
地方財政：大多省份財政收入目標下調
2024年財政收支壓力較大，12月中央經濟工作會議 提出，“提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力。加大財政支出強度，加強重點領域保障。”、“優化財政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增後勁，兜牢基層‘三保’底线。”
此前，2024年10月12日，財政部部長藍佛安在國務院新聞辦公室舉行新聞發布會上也提到“中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”。
大多數省份下調2025年一般預算收入目標。已公布2025年一般公共預算收入的17個省份中，除新疆、廣東、陝西3省維持不變外，其余省份均較2024年下調了一般公共預算收入目標，下調幅度在1-7個百分點。
綜合來看，我們預計2025年財政收支延續緊平衡，中央財政發力是主要抓手。對此，梳理部分省份相關表述結合中央經濟工作會議來看，化債工作仍然在路上，地方政府面臨的債務壓力仍大，但是中央財政還有比較大的舉債空間和赤字提升空間。
具體來看，廣東省預計2025年一般公共預算收入同比增長3%左右，與去年目標相比保持不變。廣東省提到，基礎穩主要是我省經濟基本盤穩健，處在鏈接內外循環的關鍵節點，經濟體量和市場規模大，且政府存量隱性債務全部清零，政府融資平台公司全面轉型並規範管理，這些是廣東經濟行穩致遠的支撐所在。
吉林省預計2025年一般公共預算收入同比增長3%左右，比去年設定的10%左右的增長目標大幅下調了7個百分點。吉林省提到，債務化解帶來的收縮效應仍會延續，部分企業生產經營困難，國有企業核心競爭力還不強，部分市縣財政收支矛盾突出。
海南省預計2025年一般公共預算收入同比增長3%左右，比去年設定的7%左右的增長目標下調了4個百分點。海南省提到，加快推進國家一攬子增量政策和存量政策轉化，加大財政支持力度，配套出台經濟向上向優系列政策。積極爭取並高效用好超長期特別國債、中央預算內投資、地方政府專項債等資金，爭取更多項目納入國家總盤子。落實置換存量隱性債務政策，加大隱性債務化解力度。
02
2025年目標實現是否有難度？
擴內需是抓手，2025年完成經濟目標的關鍵是維持投資增速、提振消費增速。觀察今年各地政府的政策着力點，“擴內需”居於重要位置，兩大抓手是消費和投資。
從目標設定角度，地方分項目標增速下調幅度比GDP目標下調幅度更大，2025年實現GDP目標似乎更有難度。2025年各省經濟增速目標均值5.40%，較去年下調0.25個百分點，而消費目標均值下調1個百分點，至5.7%，固定投資目標均值下調0.7個百分點，至6.32%。
當然也需要觀察目標的完成情況，2024年地方社零增速顯著低於目標，對總體經濟目標實現的拖累更大，如果2025年的社零實際增速能進一步向預期目標靠攏，則GDP目標更有希望達成。已披露2024年社零增速省份的均值爲4.5%，低於對應年初目標平均值3.0個百分點；而2024年9個省市固投增速均值爲8.2%，僅略低於年初目標的平均值8.8%。相比之下固定資產投資增速需要持續發力，但更重要的是提振消費增速。
2.1
消費主要圍繞“兩新”政策
從各省市提振消費的具體表述來看，大部分省份延續了中央經濟工作會議的主要表述，強調“大力實施提振消費專項行動”、“加力擴圍實施‘兩新’政策”等。
也有一部分省份結合自身特色和優勢，在增強消費能力、創新消費場景等方面提出一系列新舉措。例如，吉林提出，拓展“冰雪避暑+中醫中藥”康養模式，支持國企積極利用財政性存量資產設施布局相關產業；貴州表示，舉辦“多彩貴州歡樂購”等系列促消費活動，繼續辦好馬拉松賽、自行車賽、“村超”、“村BA”等體育賽事活動，進一步釋放體育消費潛力。
進一步觀察居民增收以及消費補貼方面的表述，可以看到經濟大省以及2024年未能實現社零目標的省份都提及了“拓寬農民增收渠道”、“推動中低收入群體增收減負”等，但是鮮有直接提及收入補貼。
2.2
固定投資突出“兩重”、三大工程和民間投資
我們梳理了5個未完成2024年目標和明顯下調2025年目標的省份（內蒙古、山西、安徽、遼寧、海南）對固定投資的表述。
2025年固定資產投資方面的表述重點強調“抓好前期項目實施落地”，而在投資規模上可能有所收縮。例如，內蒙古將2024年15%的固定資產投資目標增速下調至2025年的10%，具體披露的投資數據明顯低於去年，強調盯好前期項目落地；遼寧表示，要加快推進300個省級重大項目、6000個億元以上項目建設。
對於2025年固定投資，各地方仍強調重大項目的帶動作用，正如中央經濟工作會議中提到的，“加強自上而下組織協調，更大力度支持‘兩重’項目。”
北京支持民營企業參與重大科技攻關和重大項目建設，大力實施“3個100”市重點工程；廣東表示，狠抓重大項目建設，今年安排省重點建設項目1500個、年度計劃投資1萬億元；江蘇表示，加快建設500個省重大項目和200個民間投資重點產業項目。
固定投資的重要抓手依舊是三大工程。
各個省份對於保障性住房的規劃較爲明確，多地強調要運用好專項債券資金回收闲置存量土地、收購存量商品房用作保障性住房，重點省市具體規劃數量與去年相比略有降低。部分省份提出了2025年保障性住房的建設目標：北京提出“建設籌集保障性租賃住房5萬套、竣工各類保障房8萬套”；上海提出“堅持租購並舉，建設籌措7萬套（間）保障性租賃住房，籌措供應‘新時代城市建設者管理者之家’牀位3萬張以上”；河南提出“新增保障性住房5.7萬套”。
多數省份將城中村改造與老舊小區改造作爲整體進行規劃，部分省份提到了房票等貨幣化安置。安徽提出“推行房票等貨幣化安置，新增保障性租賃住房12.4萬套（間）”；貴州提出“加力實施城中村和危舊房改造，啓動城中村改造3萬戶、城市危舊房改造8600套”；天津提出“推進30個城中村改造項目，啓動180個城鎮老舊小區改造”；上海提出“完成31萬平方米小梁薄板房屋等不成套舊住房改造，啓動25個城中村改造項目”；江西提出“新开工改造老舊小區716個26.95萬戶”。
各個省份在“平急兩用”公共基礎設施建設暫無具體的項目目標，涉及有關表述的省份數量略有減少。北京市提出“扎實推進災後恢復重建，推動永定河水庫等防洪控制性工程規劃建設，完成15處積水點治理，建成一批平急兩用公共基礎設施”；陝西提出“統籌救災資金加快災後重建，加快西安、寶雞“平急兩用”公共基礎設施建設”；廣東提出“推進‘平急兩用’公共基礎設施建設”。
在資金來源方面，多數省市特別提到利用好專項債、特別國債等增量資金。廣東省提出“用好專項債券項目‘自審自發’試點，擴大投向領域和用作項目資本金範圍”；上海提出“用好增發的超長期特別國債、地方政府專項債”；浙江提出“力爭超長期特別國債、專項債、中央預算內投資等份額佔全國比重穩中有升”。
相比2024年，今年同樣強調民間投資的支持作用，並且提出更多的具體數字目標，通常而言民間投資的效率更高，創新意識更強，更明確的數字目標也意味着激發民間投資活力的訴求越高。此外，部分省份也強調了政府投資的帶動作用。
北京提出“持續激發民間投資活力，面向民間資本推介重大項目總投資不低於2000億元”；廣東提出“積極吸引民間資本參與核電等領域重大項目，工業領域民間投資佔比55.3%”；上海提出“持續激發民間投資活力，面向民間資本推介重大項目總投資不低於2000億元”。此外，河南、天津和吉林在引入民間投資時，強調要發揮政府投資帶動和引導作用。
風險提示
政策不確定性，財政發力不及預期，海外市場風險提升。
注：本文爲天風證券2025年1月22日研究報告：《地方兩會中的“穩”與“進”》，分析師：孫彬彬S1110516090003、隋修平S1110523110001
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