方正宏觀：“完成全年預算目標”未必需要提高赤字率

核心觀點

一般公共預算今年面臨多大收支缺口？假設2024年1-8月一般公共預算收入佔全年收入的比例與上年持平，那么與年初預算值相比，若不壓降一般公共預算支出，則中央、地方今年可能分別面臨9039億元、3859億元的收支缺口。

從彌補一般公共預算收支缺口的具體措施看，壓降支出、增加調入資金、動用政府債務結存限額可能是3類主要措施。其中，壓降支出的底线可能在於一般公共預算支出同比正增長；調入資金的主要來源是預算穩定調節基金、政府性基金預算（含發行特別國債獲得的債務收入）；而GDP名義增速與實際增速的差異則賦予了在不提高赤字率的前提下，合理盤活國債結存限額的可能。

如何補足中央一般公共預算收支缺口？（1）截至2023年末，中央預算穩定調節基金余額約爲3981億元，2024年預算已安排調入2482億元，剩余1499億元額度可用。

（2）確有必要的話，今年可能安排3000億元以上的特別國債資金調入一般公共預算使用。一方面，從歷史上看，2020年將特別國債資金調入一般公共預算使用已有先例。其次，從今年實際看，2024年7月發改環資[2024]1104號文提出統籌安排 3000 億元左右超長期特別國債資金，加力支持大規模設備更新和消費品以舊換新。考慮到相關項目未必能夠很好地滿足未來收益要求，因此確有必要的話，今年存在安排3000億元以上的特別國債資金調入一般公共預算使用的可能性。

（3）自2018年至2024年，根據《政府工作報告》披露的赤字規模與赤字率倒推計算的GDP名義增速與當年GDP實際增速目標差異較大，平均差值約爲3pct。按照GDP名義增速約8%、赤字率實際值不超過3.1%測算，2024年可盤活的國債結存限額約爲1604億元。

（4）若補充調用預算穩定調節基金1499.39億元、增加政府性基金預算收入調入3000億元、盤活國債結存限額1604.29億元，那么今年中央一般公共預算收入可能面臨的9039億元收支缺口僅剩2935.48億元有待解決。若對應調減中央一般公共預算支出預算數2935.48億元，則今年中央一般公共預算支出預計將實現141121.52億元，較上年決算數同比增長約0.05%，依然保持正增長。

如何補足地方一般公共預算收支缺口？除動用預算穩定調節基金外，動用地方政府債務結存限額是補足地方一般公共預算收支缺口的核心措施。綜合考慮地方政府一般債務2023年末存量結存限額、2024年到期淨償還部分貢獻的新增結存限額後，預計2024年至多可動用高達7997.73億元的一般債務結存限額。

風險提示：（1）對中央補充一般公共預算收支缺口的方式可能分析有誤；（2）對調用政府債券結存限額的限制可能考慮不全；（3）线性外推測算全年財政收入結果可能有誤。

2024年10月12日，財政部相關領導出席國新辦新聞發布會，介紹“加大財政政策逆周期調節力度、推動經濟高質量發展”有關情況。會上，財政部長針對“今年是否可以實現預算目標”問題回應稱“中國財政有足夠的韌勁，通過採取綜合性措施，可以實現收支平衡，完成全年預算目標”。考慮到，會上財政部長同樣提及“我們還有其他政策工具也正在研究中。比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。”因此，投資人對年內是否可能提高赤字討論較多。但通過對年內財政收支缺口及可能補足手段的分析，我們認爲“完成全年預算目標”未必要求年內提高赤字率。

1. 全國一般公共預算今年面臨多大收支缺口？

政策持續讓利實體經濟是導致年初以來一般公共預算收入增長不及預期的核心原因。早在今年年初，財政部門便曾明確指出今年財政增收面臨的困難形勢。如2024年中央和地方預算草案曾提及，2022年制造業中小微企業緩稅入庫一次性墊高2023年基數，將相應下拉2024年財政收入增幅；2023年年中出台的一些減稅降費政策對2024年產生翹尾減收，繼續實施結構性減稅降費政策也將減少財政收入規模。從2024年1-8月財政收入表現看，全國一般公共預算收入147776億元，同比下降2.6%，扣除去年同期中小微企業緩稅入庫擡高基數、去年年中出台的減稅政策翹尾減收等特殊因素影響後，可比增長1%左右。不難看出，政策持續讓利實體經濟是導致年初以來一般公共預算收入增長不及預期的核心原因。

假設2024年1-8月一般公共預算收入佔全年收入的比例與上年持平，那么與年初預算值相比，若不壓降一般公共預算支出，則中央、地方今年可能分別面臨9039億元、3859億元的收支缺口。無論是中央還是地方一般公共預算，2023年1-8月相關收入佔全年收入的比例均約爲70%。因此，參考2024年1-8月中央、地方一般公共預算收入分別完成65361億元（同比-6.2%）、82415億元（同比+0.4%）測算，預計全年中央、地方一般公共預算收入可能分別實現93386億元、117666億元，分別低於年初預算值9039億元、3859億元。

從彌補一般公共預算收支缺口的具體措施看，壓降支出、增加調入資金、動用政府債務結存限額可能是3類主要措施。其中，壓降支出的底线可能在於一般公共預算支出同比正增長；調入資金的主要來源有二，分別爲預算穩定調節基金、政府性基金預算（含發行特別國債獲得的債務收入）；而GDP名義增速與實際增速的差異則賦予了在不提高赤字率的前提下，合理盤活國債結存限額的可能。

2 如何補足中央一般公共預算收支缺口？

2.1 動用預算穩定調節基金

預算穩定調節基金是政府爲實現宏觀調控目標，保持年度間政府預算的銜接和穩定，由各級一般公共預算設置的儲備性資金。預算穩定調節基金的主要用途是調節年度資金豐欠、彌補以後年度預算資金的不足。通俗講，也就是政府將超收、結余資金“儲蓄”後在收不抵支的年份使用。從資金來源看，預算穩定調節基金主要來自①一般公共預算超收收入，除用於衝減赤字外，用於補充預算穩定調節基金；②各級一般公共預算2年及以上的結轉資金，作爲結余資金管理，用於補充預算穩定調節基金；③政府性基金結轉資金規模超過該項基金當年收入的30%部分，調入一般公共預算統籌使用，用於補充預算穩定調節基金。

截至2023年末，中央預算穩定調節基金余額約爲3981億元，2024年預算已安排調入2482億元，剩余1499億元額度可用。2023年中央一般公共預算收入總量超出年初預算0.82億元以及當年支出結余2850.42億元（含中央預備費500億元，未安排使用，轉入當年支出結余），全部補充中央預算穩定調節基金。加上中央政府性基金結轉結余資金補充74.34億元後，2023年末中央預算穩定調節基金余額3981.39億元。考慮到2024年財政預算已安排中央財政從預算穩定調節基金調入2482億元後，預計仍有1499.39億元的預算穩定調節基金資金可供調入。

2.2 增加政府性基金預算收入調入

2020年，國內曾安排30%的抗疫特別國債資金調入一般公共預算使用。2020年《政府工作報告》提出，擬發行1萬億元抗疫特別國債，同時提高財政赤字1萬億元，上述2萬億元全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制、資金直達市縣基層，主要用於保就業、保基本民生、保市場主體。當年，共有3000億元抗疫特別國債調入一般公共預算。

2022年，中央單位特殊上繳利潤18100億元計入中央政府性基金收入後，先後兩年累計安排14600億元（佔比約爲81%）調入一般公共預算使用。2022年3月8日，中國人民銀行發布公告稱，爲增強可用財力，今年人民銀行依法向中央財政上繳結存利潤，總額超過1萬億元，主要用於留抵退稅和增加對地方轉移支付，支持助企紓困、穩就業保民生。人民銀行結存利潤主要來自過去幾年的外匯儲備經營收益，不會增加稅收或經濟主體負擔，也不是財政赤字。從實際數字看，2022年中央政府性基金收入共獲得中央單位特殊上繳利潤（即特定國有金融機構和專營機構上繳的近年結存利潤）18100億元，其中7100億元結轉至下年使用，剩余11000億元中安排9000億元調入一般公共預算。2023年受益於上年中央單位特殊上繳利潤結轉7100億元，中央政府性基金收入安排5600億元資金調入一般公共預算。

結合歷史情況及2024年特別國債使用方向分析，若確有必要，今年可能安排3000億元以上的特別國債資金調入一般公共預算使用。首先，從歷史上看，將特別國債資金調入一般公共預算使用在2020年已有先例。其次，從今年實際看，2024年《政府工作報告》提出從今年开始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。隨後，2024年7月24日，國家發展改革委、財政部聯合印發《關於加力支持大規模設備更新和消費品以舊換新的若幹措施》（發改環資[2024]1104號），其中提出統籌安排 3000 億元左右超長期特別國債資金，加力支持大規模設備更新和消費品以舊換新。考慮到支持設備更新、消費品以舊換新的特別國債底層項目未必能夠很好地滿足未來收益要求，因此若確有必要的話，今年存在安排3000億元以上的特別國債資金調入一般公共預算使用的可能性。

2.3 盤活國債結存限額

自2018年至2024年，根據《政府工作報告》披露的赤字規模與赤字率倒推計算的GDP名義增速與當年GDP實際增速目標差異較大。由於《政府工作報告》測算赤字率依據的是名義GDP，但同期披露的GDP增長目標爲實際增長目標，因此多年來，由赤字規模與赤字率倒推計算的GDP名義增速，往往與當年GDP實際增速目標差異較大。自2018年至2024年，上述兩個增速指標平均相差約3個百分點，其中2018年差距最大，達4.2個百分點。

按照GDP名義增速約8%、赤字率實際值不超過3.1%測算，2024年可盤活的國債結存限額約爲1604億元。2023年末，國債余額爲300325.5億元，控制在全國人大批准的債務限額308608.35億元以內，結存限額空間爲8282.85億元。2024年，中央赤字安排33400億元、超長期特別國債擬安排發行10000億元後，國債限額爲352008.35億元。截至2024年10月22日， Wind統計顯示國債余額達335358.15億元，距國債限額仍有16650.20億元的空間。考慮到2023年全國GDP爲1260582億元，按照GDP名義增速約8%、赤字率實際值不超過3.1%（四舍五入後，接近年初提出的赤字率目標）測算，2024年實際赤字規模至高可達42204億元，較年初預算值高出約1604.29億元。因此，年內盤活國債結存限額存在一定可行性。

2.4 適當調整一般公共預算支出

如果今年中央一般公共預算支出實際完成數低於預算2935.48億元，那么在不提高中央赤字的基礎上，中央一般公共預算支出預計仍能保持正增長。若補充調用預算穩定調節基金1499.39億元、增加政府性基金預算收入調入3000億元、盤活國債結存限額1604.29億元，那么今年中央一般公共預算收入可能面臨的9039億元收支缺口僅剩2935.48億元有待解決。若對應調減中央一般公共預算支出預算數2935.48億元，則今年中央一般公共預算支出預計將實現141121.52億元，較上年決算數同比增長約0.05%，依然保持正增長。

3 如何補足地方一般預算公共收支缺口？

除動用預算穩定調節基金外，動用地方政府債務結存限額是補足地方一般公共預算收支缺口的核心措施。2024年10月12日，財政部相關領導在國新辦新聞發布會發言表示，中央財政在2023年安排地方政府債務限額超過2.2萬億元的基礎上，2024年又安排1.2萬億元的額度，支持地方特別是高風險地區化解存量債務風險和清理拖欠企業账款等。今年，中央財政從地方政府債務結存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務和消化政府拖欠企業账款。

綜合考慮地方政府一般債務2023年末存量結存限額、2024年到期淨償還部分貢獻的新增結存限額後，預計2024年至多可動用高達7997.73億元的一般債務結存限額。截至2023年末，全國地方政府債務余額達407373億元，其中一般債務158688億元、專項債務248685億元，控制在年初下達的地方政府一般債務限額165489.22億元、專項債務限額256185.08億元以內。據此測算，2023年末地方政府一般債務、專項債務的結存限額分別爲6801億元、7500億元，二者合計達14301億元。此外，2024年地方政府還面臨至少11965.14億元的一般債券到期，按照10%的到期淨償還比例測算，預計年內還能補充一般債務結存限額約1197億元。綜上測算，2024年可動用的一般債務結存限額至多可達7997.73億元，有能力補充年內地方政府可能面臨的3859億元一般公共預算收支缺口。