讀懂政府工作報告：“5%左右”意味着什么

3月5日，第十四屆全國人民代表大會第二次會議在人民大會堂开幕，國務院總理李強作政府工作報告，全面總結2023年發展成績、明確2024年經濟社會發展目標和具體任務。

政府工作報告明確，今年的GDP增速目標爲5%左右，與去年預期目標持平。宏觀政策方面，今年赤字率擬按3%安排，同時從今年开始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。

“5%左右”的經濟增長目標意味着什么？如何評估今年財政政策力度？下一步財政和貨幣政策發力空間有多大？房地產風險如何“標本兼治”？資本市場“內在穩定性”又該如何實現？

CF40研究部邀請第十四屆全國政協委員、中國金融四十人論壇（CF40）資深研究員、中國社科院世界經濟與政治研究所副所長張斌，第十四屆全國人大代表、CF40特邀成員、清華大學五道口金融學院副院長田軒，上海新金融研究院副院長劉曉春，CF40成員、摩根士丹利中國首席經濟學家邢自強分享觀點。

“5%左右”意味着什么

今年發展主要預期目標是：國內生產總值增長5%左右；城鎮新增就業1200萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右；居民消費價格漲幅3%左右；居民收入增長和經濟增長同步；國際收支保持基本平衡；糧食產量1.3萬億斤以上；單位國內生產總值能耗降低2.5%左右，生態環境質量持續改善。

—— 政府工作報告

“5%左右”的經濟增速目標延續了去年政府工作報告的提法，基本符合市場預期和期待；而與一些國際組織和國際機構對2024年中國經濟增速的預期相比，則明顯要高一些。

政府工作報告指出，經濟增長預期目標爲5%左右，考慮了促進就業增收、防範化解風險等需要，並與“十四五”規劃和基本實現現代化的目標相銜接，也考慮了經濟增長潛力和支撐條件，體現了積極進取、奮發有爲的要求。

田軒認爲，在2023年GDP實現增長5.2%的基礎上，今年對GDP增長依然保持了與去年設定一致的目標，體現了從政策預期管理端保持穩定性和連續性，從而穩定市場預期、強化市場信心的決心。相應地，從就業預期目標來看，今年對於新增就業目標的表述從2023年的城鎮新增就業“1200萬人左右”調整爲“1200萬人以上”，實際也體現了更高的目標設定。

邢自強表示，這一經濟增長目標定的比較高。國際組織和機構對2024年中國經濟增速的預期在4.5%左右，對長期潛在增速的預期則可能更爲保守。而官方將目標定在5%左右，反映了當局力圖引導市場預期、打消外部對中國中長期增長潛力下行的敘事，起到傳遞信心的作用。這一意愿是良好的，但關鍵是要落實，需要與之匹配的政策力度支撐。

在張斌看來，對於5%的增長目標可以從三方面理解：

一是合意的增長目標。根據國內學者的估算，5%的經濟增長速度接近我國目前的潛在增長速度。在這個經濟增長速度上，勞動力、資本等各種生產資源能得到充分利用，不存在資源闲置和浪費。

二是提高獲得感的增長目標。5%的GDP增速指的是實際GDP增速，考慮到與這個增長相匹配的2%左右的物價增速，名義GDP增速大概在7%左右，比2023年有大幅提升。7%左右的名義GDP增速意味着居民收入和企業盈利增速比去年有大幅提升，社會公衆的獲得感會有明顯提升。

三是需要攻堅克難才能實現的目標。實現5%的經濟增長目標並不容易，最大的挑战是需求不足。今年全球經濟增速並不樂觀，外需對經濟增長的貢獻很有限，實現5%的增長主要還是要靠內需。內需方面，我國仍面臨房地產市場深度調整和化解地方政府債務的兩大挑战，給內需帶來了很大壓力。只有盡快穩住房地產市場，把握好化解地方政府債務的節奏，同時配合更大力度的逆周期政策，才能實現今年的增長目標。

邢自強也表示，目標的實現難度不小，可能需要年中的時候審時度勢，再加大政策力度。目前兩會上的政府工作報告，對財政等政策力度的安排似乎還是比較克制和溫和，下一步建議根據上半年經濟走勢，在一年中期進行政策討論和必要調整，對財政政策工具繼續發力。

赤字率3%，但發特別國債

財政政策力度如何

積極的財政政策要適度加力、提質增效。綜合考慮發展需要和財政可持續，用好財政政策空間，優化政策工具組合。赤字率擬按3%安排，赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元。預計今年財政收入繼續恢復增長，加上調入資金等，一般公共預算支出規模28.5萬億元、比上年增加1.1萬億元。擬安排地方政府專項債券3.9萬億元、比上年增加1000億元。爲系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年开始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。

—— 政府工作報告

2024年財政政策如何發力是各界關注的重點。2023年財政赤字率雖然年初擬安排3%，但在計入10月增發的1萬億元國債後，當年財政赤字率上升到3.8%。此前，綜合考慮今年穩增長需要和財政政策“適度加力”等要求，市場對今年財政赤字率的設定抱有較高期待。

對於爲何今年財政赤字率依然定在3%，以及這是否意味着財政政策力度減弱等問題，《政府工作報告》起草組負責人、國務院研究室主任黃守宏在國務院新聞辦公室舉行的吹風會上表示，這一赤字率安排雖然和去年增發1萬億國債之後比較降了一些，但是整體來講這個水平是適度的。這樣安排符合中國經濟運行整體向好的客觀實際、向外界釋放積極的信號，也有利於控制政府負債率、增強財政可持續，爲應對將來可能出現的風險挑战預留政策空間。

張斌明確提到，今年的財政政策是在加力的。一般公共預算財政支出加上政府性基金預算支出，合計超過40萬億元，同比增速8%，如果能實現，對GDP增速將會起到拉動作用。

但他同時指出，地方政府土地收入能否穩定是主要風險變量，如果土地收入穩不住，地方政府基金收入下降，地方政府支出力度就很難有保障，過去兩年也是這樣的情況。他建議做兩手准備，一是盡快穩住房地產；二是如果房地產表現低於預期，可以通過其他方式提高債務和支出水平，確保實現年初制定的政府支出目標。

據邢自強測算，總體赤字率，就是包括官方赤字率3%，1萬億元特別長期國債，和3.9萬億地方專項債合計，與去年相比持平，政策力度還比較溫和克制。但他也認爲，需要審時度勢，後續財政政策仍有加大空間。

“一年中決策層對於經濟政策的調整時點可以有多個，不止是兩會。今年後續還會有至少2-3次的政治局關於經濟工作的會議，以及三中全會聚焦於系統性政策安排。如果上半年經濟遇到較多挑战，後續還能通過余下的幾次會議提升財政政策力度。”邢自強表示。

降息還有多大空間

穩健的貨幣政策要靈活適度、精准有效。保持流動性合理充裕，社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配。加強總量和結構雙重調節，盤活存量、提升效能，加大對重大战略、重點領域和薄弱環節的支持力度。促進社會綜合融資成本穩中有降。暢通貨幣政策傳導機制，避免資金沉澱空轉。

—— 政府工作報告

緊隨財政政策之後，政府工作報告就貨幣政策提出“穩健的貨幣政策要靈活適度、精准有效”，整體延續了去年底中央經濟工作會議以來的基調。同時提到“增強資本市場內在穩定性”等表述。

邢自強認爲，股票市場是經濟的晴雨表，整個宏觀政策形成合力，有利於金融市場信心進入持續改善通道。近期對股市的一些直接措施已起到托底作用，但後續信心改善是否可持續，要看財政政策發力空間是否可以繼續加大，打破低物價和高負債的負反饋循環；貨幣政策起到輔助作用，與財政政策協調配合。

他認爲，受到中美利差較高和銀行業淨息差較低的約束，貨幣政策直接刺激空間有限。考慮到美聯儲夏天可能开始降息，今年中國仍有一定降息空間，但不會是主要的刺激經濟手段，相對來講財政政策更爲重要。

國家金融監管總局發布的數據顯示，2023年四季度商業銀行淨息差已趨勢性降至1.69%。而根據一些研究測算，若考慮到中國銀行業7%—8%的資產增速、30%左右的分紅比例以及穩定的資本充足率，最低淨息差約爲1.6%—1.8%。淨息差逼近極限成爲降息掣肘，也是去年以來業界爭議較多的問題之一。

張斌對此認爲，不必過度擔心商業銀行的息差，應該看到，降低政策利率帶來的是商業金融機構的融資成本下降，並不必然壓降銀行息差；在更低的融資成本環境下，金融機構的貸款需求會提升，金融機構的壞账率會顯著降低，金融機構持有的資產價值會上升，這對金融機構的資產負債表有很大幫助。對金融機構健康成長而言，當前選擇降息利大於弊。總之，貨幣政策仍有進一步壓降社會融資成本的空間，政策利率有進一步下調的空間。

除此之外，專就資本市場而言，田軒認爲，之所以提及“內在穩定性”，是因爲在過去以融資功能“單腿”走路的模式下，我國資本市場積攢了一系列內生性的問題，在近期集中表現爲市場連續異常波動的狀態。“內在穩定性”的這一要求，延續了去年中央政治局會議對於活躍資本市場、提振投資者信心的相關部署精神，也是近期及未來一段時間裏，監管部門一系列改革舉措的政策導向。對標“增強資本市場內在穩定性”這一目標，健全完善資本市場基礎制度”是根基，提升上市公司質量和投資價值是關鍵抓手。

擴大內需的勝負手

—— 投資還是消費

着力擴大國內需求，推動經濟實現良性循環。把實施擴大內需战略同深化供給側結構性改革有機結合起來，更好統籌消費和投資，增強對經濟增長的拉動作用。

—— 政府工作報告

政府工作報告對於擴大內需，發揮消費和投資對經濟增長的拉動作用做出了非常平衡的表述。對“促進消費穩定增長”“積極擴大有效投資”都有較多着墨，做出了具體部署。但關於投資和消費哪一個更爲重要並應作爲擴內需的主力，仍然是理論界討論較多的問題。

張斌認爲，與去年經濟增長主要來自消費增長不同，今年的增長需要更倚重投資增長。投資增長不僅帶來直接的需求增長，而且會創造新增的收入機會和就業機會，有助於幫助消費增長。

邢自強表示，“盡管刺激總需求是迫在眉睫，但我們覺得不應該重返過去以投資爲主的政策刺激的老路。”他認爲，當前總人口下降和老齡化趨勢下，資本產出率已今非昔比，要繼續採取以投資爲主的刺激政策，回報率會進一步惡化。所以中國要更好地打破低物價高負債挑战，本輪政策着眼點更多應轉向刺激消費。

從具體措施來看，直接給居民發現金和消費券的方式，見效來得快，但在中國實施起來門檻較高。那么更有可能的措施，一是短期內已提出的對消費品以舊換新進行補貼，特別是智能家電和新能源汽車、電子產品等；另一個更具意義的措施，則是社保改革，加大對包括農民工群體在內的新市民以及在醫療、公共住房和教育等方面的社會保障支出，釋放這些家庭部門的消費意愿。根據國際貨幣基金組織（IMF）的測算，這種社會福利轉移帶來的短期財政乘數效應達1.4，甚至高於政府直接搞基建投資帶來的財政乘數1。

化解房地產風險

何謂“標本兼治”

更好統籌發展和安全，有效防範化解重點領域風險。堅持以高質量發展促進高水平安全，以高水平安全保障高質量發展，標本兼治化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險，維護經濟金融大局穩定。

穩妥有序處置風險隱患。優化房地產政策，對不同所有制房地產企業合理融資需求要一視同仁給予支持，促進房地產市場平穩健康發展……

健全風險防控長效機制。適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化，加快構建房地產發展新模式。加大保障性住房建設和供給，完善商品房相關基礎性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求……

—— 政府工作報告

過去兩年多來，房地產調控政策不斷優化、出台，但與此同時，市場向下調整的幅度超出預期，政策應對稍顯喫力。此次政府工作報告將房地產工作主要置於“有效防範化解重點領域風險”框架下進行部署，體現了對於房地產風險防控與處置的高度重視。

張斌強調，當前房地產最突出的問題仍然是房地產企業的現金流斷裂風險。穩不住房地產企業現金流就很難穩住房地產市場。穩住房地產企業現金流，一方面是通過政府信用背書和監管政策調整，幫助房地產企業恢復正常融資渠道；另一方面是通過取消限購，降低房貸利率、對首套房購房者採取優惠貸款利率，幫助开發商化解商住樓、車位等沉澱資產等措施，改善房地產企業現金流。

邢自強指出，從標本兼治的角度來看，白名單以及保交樓就是“治標”，“治本”指的是可持續的新發展模式，包括更多的房屋供給來自保障性住房。標和本都要治，那么就要解答，如何既增加保障房，同時還解決當前房地產市場已存的過剩問題。

是否當局能通過回購一部分商品房，改造成保障性住房？邢自強表示，這既有助於短期緩解房地產流動性危機，又給包括農民工在內的新市民增加社會保障福利。有人擔心這會帶來道德風險，但對此可能需要有系統性的思維，總結美國和日本應對房地產和金融市場大幅下滑的經驗和教訓，可以觀察到，如果過度糾結於道德風險而不及時救助，反而可能會造成經濟陷入低物價和高負債的負反饋循環，對長期增長潛力產生更不利的影響。