兩會前瞻：政策“等待期”，有何新信號？

摘要

地方“兩會”的三點變化？地方GDP、CPI增速目標下調，擴內需、提振消費爲首

春節假期前，2025年地方兩會基本召开完畢。31省市披露2025年GDP目標增速，加權平均值爲5.3%，較2024年可比口徑下降超0.1個百分點。其中，西藏目標設定爲地區生產總值增長7%及以上；海南提出GDP要增長6%及以上；北京、上海、廣東等10個省市區將2025年GDP目標增速均設定爲5%左右。

地方CPI同比目標普遍下調。除了山東設定爲“保持合理水平”、西藏設定爲“<3.0%”，其他各省市都將CPI目標普遍下調爲2%左右。與之對應，18省市披露2025年社零目標增速，平均爲5.7%、低於2024年可比口徑6.8%；河北、廣東、重慶等10個省市區社零增速目標設定爲5%左右，吉林、寧夏、江蘇社零增速目標持平。

多地將擴內需、提振消費作爲首要經濟工作任務。多地政府工作報告重點提及加力擴圍做好消費品以舊換新政策，積極拓展多元消費場景等；提高投資效益爲多地第二大經濟工作任務。吉林等地亦披露化債轉型思路，提出積極穩妥盤活財政性資產，減存量、遏增量等。

央、地“新春第一會”的指引？中央“整治形式主義”，地方重視經濟“开門紅”

節後，央地召开“新春第一會”部署全年經濟工作安排；中央“整治形式主義”，國務院“錨定發展目標”。中央“新春第一會”以爲基層減負專項工作機制爲主題；國務院“新春第一會”，第七次全體會議提出“要敢於打破常規推出可感可及的政策舉措”。

部委會議部署長短期兼有，強調政策積極有爲、提振消費、社保體系完善等。全國發改委工作會議對宏觀政策表述更爲積極，對“兩重”、“兩新”重視度明顯提升。全國財政會議強調實施更加積極的財政政策，不僅對全年經濟支持，亦爲“十四五” 規劃目標任務、“十五五”开局提供保障。民政部更加強調“深化改革”，尤其是養老，困難人群保障等領域。

春節後、截至2月7日，全國25個地區召开“新春第一會”，近半數地區提及經濟“开門紅”。北京、安徽、浙江等11個地區“新春第一會”重點提及經濟“开門紅”；上海、遼寧、河北等重點強調“優化營商環境”；山東、河南“新春第一會”以制度改革爲主；江蘇、安徽、貴州、廣西“新春第一會”則聚焦科技創新、加快現代化產業體系建設等。

全國“兩會”或有何期待？預算內外積極財政或可期待，貨幣政策降准降息或相機抉擇

2025年，全國GDP增速目標或持平，CPI增速目標或下調。2025年北京、上海、廣東經濟增長目標均爲5%左右，爲全國GDP增速目標設定提供參考。CPI目標方面，過往CPI目標設定在3%左右，主要爲控制CPI的漲幅；而2025年地方CPI增速目標普遍調整，指向全國CPI目標或也設定爲2%左右，更貼合我國當前經濟節奏與邏輯。

2025年政府工作報告或延續將財政、貨幣政策“更加積極”、“適度寬松”基調。2025年初財政部披露“2025年財政政策的方向是清晰明確的，是非常積極的“。後續財政力度加碼，除了使用結轉結余、結存限額和政府“加槓杆”調增債務限額、提高赤字率等，或還需重點關注增加PSL、政策性金融債等支持“准財政”發力，抑或國央企擴表等方式。

節前連續兩場會議傳遞穩匯率信號，貨幣政策降准降息或相機抉擇。1月4日全國外匯管理工作會議明確“加力維護外匯市場基本穩定”；1月13日中國外匯市場指導委員會會議強調“堅決防範匯率超調風險。”對匯率提高重視下，2025年央行工作會議再提“擇機降准降息，保持流動性充裕”。預計後續人民幣對美元匯率穩定將是貨幣政策加碼寬松的前提。

風險提示：政策變化超預期，經濟變化超預期。

報告正文

1、地方“兩會”的三點變化？

20省市披露2025年固定資產投資目標增速，平均6.4%；其中，19省市可比口徑均值爲6.5%，低於2024年可比口徑的7.2%；吉林、江西、重慶、西藏將固定資產投資增速目標上調，廣西、福建等5個省市區固定資產投資增速目標與2024年持平。

地方CPI同比目標普遍下調。除了山東設定爲“合理水平”、西藏設定爲“<3.0%”，其他各省市都將CPI目標下調爲2%左右。對應地，18省市披露2025年社零目標增速、平均5.7%，低於2024年可比口徑的6.8%，河北、廣東、重慶等10個省市區社零增速目標設定爲5%左右，吉林、寧夏、江蘇社零增速目標持平，海南上調至10%以上。

多地將擴內需、提振消費作爲首要經濟工作任務。多地政府工作報告重點提及加力擴圍做好消費品以舊換新政策，積極拓展多元消費場景等；提高投資效益爲多地第二大經濟工作任務，江蘇、浙江、安徽等經濟大省亦提及加大重大項目投資規模、加快开工等。吉林、廣西、遼寧等地亦披露化債轉型思路，提出積極穩妥盤活財政性資產，減存量、遏增量債務，推進平台公司向投、建、運、管一體化轉型等。

2、央、地“新春第一會”的指引？

節後，中央、部分部委和地方政府召开“新春第一會”部署全年經濟工作安排。中央“整治形式主義”，國務院“錨定發展目標”。中央“新春第一會”以爲基層減負專項工作機制爲主題，提出繼續精簡文件會議，統籌規範督查檢查考核，整治“指尖上的形式主義”；國務院“新春第一會”，即第七次全體會議提出“錨定發展目標因時因勢加大逆周期調節力度……要敢於打破常規推出可感可及的政策舉措”。國務院“新春第一會”多爲討論政府工作報告，本次第七次全體會議和第三次全體會議類似，都是在春節後、兩會前對政府工作報告討論和國務院全年工作的動員會。

部委節前及節後會議部署長短期兼有，強調宏觀政策積極有爲、提振消費、社保體系完善具等。

2024年底全國發改委工作會議強調，加大宏觀政策逆周期調節。實施好更加積極有爲的宏觀政策，並把擴內需、全面深化改革作爲2025年重點工作安排。相比2023年底，本次發改委會議對宏觀政策表述更爲積極，“兩重”、“兩新”、提振消費重視度明顯提升，相關政策或在2025年延續加碼。

相比2023年底全國財政會議更加強調“地方政府債務”、“隱性債務”等防風險，2024年底全國財政會議更強調實施更加積極的財政政策，不僅基於短期全年經濟支持，亦爲完成“十四五”規劃目標任務、實現“十五五”良好开局提供保障。財政工作會議表述變化或指向當前財政工作重心明顯變化從解決地方政府債務轉向財政體制改革、保障經濟目標任務等。

民政部召开“新春第一會”安排2025年工作。民政部 “新春第一會”顯示，“養老服務”改革、“困難群體保障“或是其2025年的工作重心。相較2024年更加強調“民政工作”安排，2025年更強調“深化改革”，尤其是養老領域制度建設，困難人群保障制度，推進兒童福利等領域，相關文件出台和法律法規修訂目標在2024年的基礎上更加明確。

地方層面，春節後、截至2月7日，全國25個地區召开“新春第一會”，近半數地區提及經濟“开門紅”。北京、廣東、浙江等10地以部署全年經濟工作、動員會議爲主，北京、安徽、浙江等11個地區“新春第一會”提及經濟“开門紅”。亦有部分省市召开主題會議，如上海、遼寧、河北、福建、湖南重點強調“優化營商環境”；山東、河南“新春第一會”以制度改革爲主，山東提出推動城投平台、中小金融機構、國企改革等10項重點改革任務，河南則主要部署全國統一大市場制度改革；江蘇、安徽、貴州、廣西“新春第一會”則聚焦科技創新、加快現代化產業體系建設等。

3、全國“兩會”有何期待？

2025年，全國GDP增速目標或持平，CPI增速目標或下調。往年經驗顯示，北京、上海、廣東等地區的經濟增長目標與全國目標具有較高的一致性。2025年北京、上海、廣東政府工作報告公布的2025年經濟增長目標均爲5.0%左右，爲全國GDP增速目標設定提供參考。CPI目標方面，過往政府工作報告將CPI目標設定在3%左右，主要爲控制CPI的漲幅。而2025年地方目標的明顯的調整，或體現出在物價方面正視當前需求的問題。2025年全國CPI目標或也設定爲2%左右，更貼合我國當前經濟節奏與邏輯，指向通過現在政策的力度推動CPI增速向2%的溫和通脹靠攏。

2025年政府工作報告或延續將財政、貨幣政策“更加積極”、“適度寬松”基調。2025年初財政部新聞發布會披露“2025年財政政策的方向是清晰明確的，是非常積極的。更加積極的財政政策未來可期，主要體現在力度、效率、時機三個方面。後續財政力度加碼或可分爲兩類，一類爲使用結轉結余、結存限額、預算穩定調節基金、加大國企上繳等方式，政策流程上相對靈活，但加碼空間通常相對較低；另一類涉及政府“加槓杆”調增債務限額，提高赤字率等，具體規模經過全國人大或人大常委會審批後披露。同時，還可通過增加PSL、政策性金融債等支持“准財政”發力，抑或國央企擴表方式支持經濟。（詳見《財政如何前置發力?》）

節前連續兩場會議傳遞穩匯率信號，貨幣政策降准降息或相機抉擇。1月4日2025年全國外匯管理工作會議在京召开，會議明確2025年第五項重點工作爲“加力維護外匯市場基本穩定……加強外匯市場逆周期調節和預期管理”。1月13日中國外匯市場指導委員會會議強調“人民銀行、外匯局將繼續綜合施策，穩定預期……堅決防範匯率超調風險。”在對匯率提高重視的背景下，2025年央行工作會議再提“擇機降准降息，保持流動性充裕”。預計後續人民幣對美元匯率穩定將是貨幣政策加碼寬松的前提。