特朗普改革：要動誰的奶酪？
特朗普沒有連任壓力，“知難而進”可能才是他對待改革的態度，這也將成爲2025年美國經濟波動的潛在放大器。
在特朗普當選後，馬斯克以及他成立的“政府效率部”得到的關注僅次於特朗普本人，馬斯克也一度被稱爲“影子總統”。在《馬斯克變法》中，我們強調了“特馬組合”對於美國效率（尤其是政府部門效率）的不滿，意在對內進行結構性改革，改善冗雜的政府支出。
但許多報道中對美國財政的分析，一开始便認定了法定支出是難以撼動的部分（基於特朗普自己的承諾，以及國會流程的復雜度），國防支出也難以明顯削減，進而在佔比不高的非國防自主开支中去尋找可以減支的部分。自然而然得到的結果便是減支幅度將很有限，對美國經濟不會造成影響。
但我們認爲不能低估特朗普第二任期的復雜性，也不能以當年裏根與奧巴馬類似的嘗試收效甚微來线性外推特朗普2.0難以明顯減支。
因爲他將提高政府效率冠以“改革”的名號，以成立一個“部門”而非“委員會”的形式，本身就展現出了更高的重要性和重視程度，如果“循規蹈矩”地做表面功夫，大可不必做的如此興師動衆。尤其是特朗普沒有連任壓力，“知難而進”可能才是他對待改革的態度，這也將成爲2025年美國經濟波動的潛在放大器。
因此，特朗普改革的目標應該是清晰的：嘗試全方位的政府改革，包括財政減支與政府裁員；而手段也不僅局限於佔比14%的非國防可支配开支，還可能擴展到包括醫保和食品券，甚至合法移民福利等領域。
我們就一些存在大幅減支可能性的領域進行討論，並不刻意區分其所在的支出類型。
一、審計和反腐國防支出
2024財年，美國國防支出爲8260億美元，在非極端情形下（沒有新的战爭），美國國防开支下降最大的時期是2012-2015年財政懸崖期間，預算削減幅度爲：-1.7%、-6.1%、-2.1%和-2.0%。
特朗普1.0時期雖然號稱未發動任何一場战爭，但其軍費开支依然增長了約1200億美元，從2017財年的6020億上漲至2020財年的7210億。當前全球政治經濟格局進入了新的混亂期，美國也沒有明顯的主動削減軍費訴求，但潛在的審計可能導致被動減支（反腐）。
雖然特朗普並未提及軍費削減，但是馬斯克認爲有必要對五角大樓的账目進行審計：“聯邦政府每年採購超過7500 億美元的商品和服務”，其中五角大樓佔總額的60%。大量的聯邦承包商承接的項目以成本超支、管理不善、工期延誤而飽受詬病。
從結果看，軍費“難以被實質性削減”，但嘗試進行大規模的審計或將使美國經濟“更加混亂”，這也會影響與其相關的大量承包商的現金流和短期運營，甚至會帶來就業崗位的缺失。
二、“清算”奧巴馬醫保（The Affordable Care Act）
醫保減支的最大潛力來自於廢除2021年的ACA醫療補助擴大，這作爲《通貨膨脹削減法案》的一部分將在2025年底到期，共計約1250億美元；同時對於收入超過貧困线400% 的人（一個四口之家約12.5萬美元）的補貼也將中止。
特朗普對削減醫療補助的意愿是有前車之鑑的，他將其分爲三個步驟：
1、廢除“ACA醫療補助擴大”，取而代之的是“整筆撥款”，讓各州可以按照自己的方式用於健康計劃。
2、對其余的Medicaid設置“人均上限”（per capita cap），意味着聯邦政府只會向各州授予每個受保人的固定金額（同時也將固定增長幅度），無論他們實際接受什么類型的醫療保健服務。
3、施加更嚴格的工作要求，特別是“要求身體健全的工作年齡個人找到工作、接受工作培訓或做志愿者”，才能有資格獲得Medicaid。
特朗普的向下放權意味着國會和白宮不必就具體涵蓋誰以及涵蓋什么做出精細的決定，可以簡單地削減支出，將如何使用剩余資金的決定權交給各州，這也是效率精簡的體現。
在不知道未來確切的上限和整筆撥款金額的情況下，很難確切地說這些削減會有多大，但根據CBO此前的預測，實行A per Capita Cap，同時將增速和CPI對齊，政策起效後每年將減少700億美元，隨後遞增。
需要特別指出的是，如果停止補貼或者進行更多的支出削減，受損的其實是邊際效用最大的美國底層居民，這也會對美國經濟造成更顯性的影響。
三、承諾不觸及社保（廣義福利）
但可以動“食品券計劃”
社保是美國法定支出的大頭，佔了近1.5萬億美元。特朗普同樣承諾不動社保和收入保險，且社保支出在歷史上看從未有過負增長。但有一些非社保下的廣義福利支出，例如聲名在外的“食品券項目”（在美國農業部USDA管理下），面臨着部分削減的可能。
大的背景是2021年10月美國農業部开始施行更新後的節儉食品計劃（TFP），將整體補充營養援助計劃（Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP）福利提升了21%，每人每天的平均補貼則從4.8美元提升至6.2美元。
而美國2018年的農業法案（the 2018 Farm Bill）規定節儉食品計劃（TFP）需要每隔五年更新一次，這意味着2025年需要开始制定有關法案的細節，特朗普可能選擇性將福利回滾，或者在食品券項目支出中有所作爲。
衆議院農業委員會共和黨主席格倫·湯普森（Glenn Thompson）早在2024年5月便公布了他提出的新農業法案版本（包括SNAP計劃），最引人注目的條款是限制農業部更新其節儉食品計劃的能力，而SNAP福利水平正是該計劃的基礎。這等同於在十年內削減300億美元，但這一幅度並未達到特朗普的設想。
特朗普曾經在2021年的預算中設想過對於整體補充營養援助計劃(SNAP)進行更大規模的削減，達到30%的削減幅度（未來十年削減1800億，疊加減少的行政成本500億，共減支2300億）；特朗普也表達過在已有計劃的基礎上增加新的工作要求，同時減少SNAP計劃裏的垃圾食品補貼（特朗普提名的HHS部長候選人小羅伯特·肯尼迪提議禁止將SNAP福利用於購买蘇打水或加工食品），而單是垃圾食品支出這一項每年就有近250億美元。
更大規模的改革是將SNAP計劃轉變爲僅限水果和蔬菜的計劃，家庭將無法選擇他們購买的食物，而是每月收到一盒政府挑選的耐貯存食品。2024年財年SNAP項目支出爲970億美元，如果削減30%，意味着將減支近300億美元。
四、減少合法移民福利和教育等意識形態領域（白人至上社會）
萬斯與特朗普的部分言論，都呈現出了一定的種族主義傾向，美國民衆的感知也正是如此；這與美國過去民主黨執政時期宣揚的意識形態有極大的關系。一個他們眼中包容並蓄的美國在這次大選中站在了民主黨的對立面，更多的底層白人希望特朗普恢復他們往日的榮光。“白人至上主義”(White Supremacy)的回歸也是特朗普得以重返白宮的重要因素。
在這個背景下，減少對合法移民的福利，包括在反非法移民的過程中對美國合法移民也進行篩選，減少公衆福利支出的壓力，也是特朗普改革的可選項之一，這一點在特朗普的第一任期也曾見端倪。
2017年，時任威斯康辛州衆議員的Glenn Grothman提出過一個法案，限制非美公民（包括合法移民）的聯邦補助以及稅收減免，每年最多可以減少1300億美元支出。而Gleen Grothman被認爲是特朗普在衆議院最忠誠的追隨者之一，或多或少可以反映出一定的特朗普意志。
特朗普也可以提出更爲嚴格的福利審查制度，比如修改“public charge rule”，如果美國移民官員以申請人會成爲“公共負擔”而拒絕通過移民申請。我們把這個看作是“反非法移民”的自然延續，把“非法”拿掉，拓展到全面移民的領域，形成更廣義的美國人vs非美國人的對立。
同時，以教育爲主的意識形態領域支出也將面臨削減，特朗普1.0任期幾乎每一年的預算都提及了對教育支出的減免，規模從數十億到兩百億美元不等。2024年6月起，特朗普在多次採訪中均表示對於教育部的不滿，意圖取消教育部，將行政權下放至州級別。
2024財年的教育支出共計1170億美元，包含K-12轉移支付部分和自主性支出如各類獎學金。雖然地方政府負擔美國教育體系支出的大頭，但聯邦政府的減支以及裁員可能讓美國學貸流程變得更加混亂，影響入學流程，對教育就業造成衝擊。
除了教育外，其他意識形態相關支出也面臨削減可能；包括通過其他財政渠道推廣特定價值觀，支援多元文化以及撥款在宣傳中抹黑外國。因爲很多項目都是下沉到大學、智庫等機構進行實際落地，相關支出難以仔細估算，預估在每年200億美元左右水平。
其他例如國際關系、資源保護、聯邦僱員薪資等領域的減支可能已經被同類報告討論地比較充分，並不存在較大的預期差或能對減支帶來實質性影響。
最後，我們做一個簡單的總結。
被廣泛討論的非法定支出減免（對烏援助：100億、三大法案：300億美元、國際關系：50億美元、政府裁員（聯邦薪資）：100億美元、學貸改革：100億美元）共計約650億美元。這些僅佔6.8萬億的聯邦支出的1%。
而特朗普要展現出改革的勇氣，削減法定支出才是關注的重點。
把其余項目算上：500億的被動減支（國防採購審查），1250億的奧巴馬醫保擴大補貼廢除，700-1000億的醫保人均上限（per capita cap），300-400億的食品券使用範圍限制，200億的合法移民補貼限制，100億的意識形態支出減免，共計約3000億美元。
與非法定支出削減規模疊加，共計3650億美元。這個數字本身或許並不代表什么，但至少能反映出馬斯克對於減支依然懷有“雄心壯志”。
當然，這些減支有時間上的限制，即使兌現也大概率在2026年，但居民、企業的理性預期可能將混亂提前。在分析特朗普改革和美國經濟的關聯時，我們想強調一點：把結果和過程分开看。
從結果上看，減支的幅度存在很大的不確定性，但這並不意味着在過程中不會給美國經濟帶來混亂，美國結構性改革往往也都是矯枉過正的。只有特朗普改革到了“深水區”，對美國經濟和導致效率低下的既得利益造成影響，才有可能停止乃至扭轉。
風險提示
美國降息幅度超預期，特朗普政策落地節奏超預期，特朗普貿易政策更加激進，美國私人部門債務出現非线性變化
注：本文來自天風證券發布的證券研究報告 《特朗普改革會觸及多大的蛋糕?》，分析師：宋雪濤 SAC執業證書編號:S1110517090003
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