財政預算調整，有何經驗參考？

摘要

財政政策成爲眼下市場關注焦點，而年中財政預算調整須經人大常委會審批。11月人大常委會召开在即下，過往人大常委會審議預算調整有何經驗參考？本文梳理，供參考。

年中調預算，眼下爲何緊盯人大常委會？增量財政政策若涉及預算調整須經常委會審批

根據《預算法》的規定，如果需要調整財政預算，必須經過相應層級人大常委會的審查和批准。例如，中央預算的調整方案需提請全國人大或人大常委會審查和批准，而縣級以上地方各級預算的調整方案則需提請本級人大或其常委會審查和批准。

財政預算調整或可分爲定期和不定期兩類，定期調整多發生於地方層面，省級、直轄市及單列市政府調整其地方債發行金額、轉移支付規模等。地方債務限額分批下達背景下，地方每年進行多次常規預算調整；主要爲新增債務限額及轉移支付下達後，收支總量對應調整。

相比地方例行調整預算，全國層面年中財政預算調整頻率較低，多發生於外生事件衝擊、穩增長承壓等背景下。考慮到當前時點增量財政政策加碼爲全國層面，若涉及相關預算調整則須經全國人大常委會審批。因此即將召开的人大常委會會議或成爲觀察增量財政政策的重要窗口。

過往人大常委會如何審議預算調整？中央債務限額調整較多，收支結構調整較少

回顧過往全國人大常委會年中調整預算，涉及中央債務限額調整較多。人大常委會審議財政預算調整，多與中央債務限額調整有關，例如1998-2000年，2007年，2023年預算調整；地方債務限額和財政收支結構的預算調整較少，僅在2008年，2015年，2016年進行調整。

人大常委會會議召开前，委員長會議通常會召开決定常委會會議時間，並披露建議的會議議程。委員長會議負有決定常務委員會每次會議的會期，擬定會議議程草案職責。但人大常委會會議最終議程可能較委員長會議披露有所不同。例如2023年10月，在委員長會議未披露審議中央預算調整相關議程下，常委會會議亦在最後一天審議批准了增發國債。

當前，人大委員長會議披露的議程草案雖無預算調整，但不排除調整財政預算的可能性。盡管人大委員長會議建議的常委會第十二次會議議程未包含預算調整事項，但根據2023年10月預算調整經驗，11月人大常委會會議仍有可能進行預算調整。關注年內是否進行預算調整，或可跟蹤11月人大常委會會議每日內容以及會議最後一天審議批准事項。

本次人大常委會或重點關注哪些？年內財力補充、化債政策、商業銀行補充資本金等

假若本次人大常委會涉及預算調整，根據財政部新聞發布會指引，或重點關注補充年內財政資金，新一輪地方化債政策，商業銀行補充資本金，中央債務空間利用等方面。同時，9月人大常委會會議出席人員提出的“提前安排發行一部分明年的國債和地方政府債券”等亦涉及預算調整，須經人大常委會審批，或可在本次人大常委會重點跟蹤。

年內一般財政收入缺口或可繼續通過盤活存量資產，新增使用中央債務結存限額補充等不涉及預算調整方式補充。10月12日財政部發布會提出“中央財政從地方政府債務結存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力”。若該債務結存限額動用的是地方政府一般債，則可能對一般財政收入缺口有所補充。年內財政剩余的資金缺口或也可以選擇動用國債結存限額。

新一輪化債政策、商業銀行補充資本金等或是中長期政策，可能在人大常委會、次年全國“兩會”等分批審議推進。本輪化債政策時間維度，或可參考2015年-2018年化債經驗，可能並不急於在年底集中推進。同時，商業銀行補充資本金或分批分次推進。後續以財政爲代表的一攬子增量政策情況，還可重點關注12月中央經濟工作會議和次年全國“兩會”安排部署。

風險提示

風險提示：經濟變化超預期，政策超預期。

報告正文

財政政策成爲眼下市場關注焦點，而年中財政預算調整須經人大常委會審批。11月人大常委會召开在即下，過往預算調整有何經驗參考？本文梳理，供參考。

一問：年中調預算，眼下爲何緊盯人大常委會？

根據《預算法》的規定，預算一經批准，非經法定程序不得調整；如果需要調整財政預算，必須經過相應層級人大常委會的審查和批准。具體地，預算調整方案需要提交給相應層級的人民代表大會常務委員會進行審查和批准。例如，中央預算的調整方案需提請全國人大或人大常委會審查和批准，而縣級以上地方各級預算的調整方案則需提請本級人大或其常委會審查和批准。

財政預算調整或可分爲定期和不定期兩類。定期調整多發生於地方層面，轉移支付和債務限額下達後，省級、直轄市及單列市政府調整其地方債發行金額、將額度在本級與下級間進行分配等。地方債務限額分批下達背景下，地方每年進行多次常規預算調整，主要爲新增債務限額及轉移支付下達後，收支總量對應調整；同時也有經濟形勢超預期下，增減財政收支、使用過往剩余債務限額等非常規調整。

相比地方例行年中調整預算，全國層面年中財政預算調整頻率較低，多發生於外生事件衝擊、穩增長承壓等背景下。回顧過往全國人大常委會年中調整預算，歷史僅8次，其中5次涉及中央債務限額調整，1次涉及地方債務限額調整，2次涉及財政收支結構調整。考慮到當前時點增量財政政策加碼爲全國層面，若涉及預算調整則須經全國人大常委會審批。因此即將召开的人大常委會或成爲觀察增量財政政策的重要窗口。

9月財政支出已大幅提速，持續性或需跟蹤財政收入能否持續改善以及可能補充財力的增量政策。9月財政支出大幅提速，主因非稅收入支撐，土地出讓收入拖累放緩和新增專項債加快發行使用等，後續收入支撐能否持續仍需跟蹤。同時，年內財力補充工具是否推出亦需緊密跟蹤。新增國債等政策空間較大，需經人大常委會審批。因此，即將於11月4日-8日召开的全國人大常委會值得密切關注。

二問：過往人大常委會如何審議預算調整？

回顧過往全國人大常委會年中調整預算，涉及中央債務限額調整較多，地方債務限額調整、財政收支結構調整頻率較低。全國人大常委會審議財政預算調整，多與中央債務限額調整有關。例如，1998-2000年，全國人大常委會連續三年調整預算、增發國債，用於基礎設施以及企業技術進步與產業升級；2007年，全國人大常委批准發行1.55萬億元特別國債，用於購买外匯，作爲國家外匯投資公司的資本金；2023年，全國人大常委批准增發國債一萬億元，用於支持災後恢復重建和彌補防災減災救災短板。相比之下，地方債務限和財政收支結構的預算調整較少，僅在2008年災後重建，2015年地方化債，2016年增值稅改革時期進行過調整。

人大常委會會議召开前，委員長會議通常會召开決定常委會會議時間，並披露建議的會議議程。委員長會議負有決定常務委員會每次會議的會期，擬定會議議程草案職責，因此其通常在人大常委會會議前召开，披露常委會會議時間及審議事項。但常委會會議最終議程可能較委員長會議披露有所不同。例如2023年10月，在委員長會議未披露審議中央預算調整相關議程下，常委會會議亦在最後一天審議批准了國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議草案。

當前，人大委員長會議已披露下次常委會會議召开時間，其披露的議程草案雖無預算調整，但參考2023年10月經驗，不排除調整財政預算的可能性。盡管10月25日召开的人大委員長會議，建議的常委會第十二次會議議程未包含預算調整事項，但2023年10月預算調整經驗顯示，在委員長會議未披露審議預算調整相關議程下，常委會會議亦在最後一天審議批准中央預算調整方案的決議草案。因此，11月人大常委會會議仍有可能進行預算調整。關注年內是否進行預算調整，或可跟蹤11月人大常委會會議每日內容和會議最後一天審議批准事項。

三問：本次人大常委會，或重點關注哪些？

假若本次人大常委會涉及預算調整，根據財政部新聞發布會指引，或重點關注補充年內財政資金，新一輪地方化債政策，商業銀行補充資本金，中央債務空間利用等方面。10月12日財政部發布會提出近期即將落地的四方面增量舉措，一是加力支持地方化解政府債務風險，較大規模增加債務額度；二是發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本；三是支持推動房地產市場止跌回穩；四是加大對重點群體的支持保障力度等。地方化債、支持國有大型商業銀行補充核心一級資本、“中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間” 等，均須經全國人大或人大常委會審批才能推出的增量政策。(詳見《亮點“絕不僅僅”四方面——財政部新聞發布會解讀》)

同時，9月人大常委會會議出席人員提出的“提前安排發行一部分明年的國債和地方政府債券”等亦須經人大常委會審批。近日，全國人大網公布的《對今年以來預算執行情況報告的意見和建議》顯示，9月人大常委會會議有的出席人員，提出“應加快超長期特別國債和地方專項債的發行使用進度，提前安排發行一部分明年的國債和地方政府債券，適當放寬債券使用範圍”和“加大財政保障力度，確保基層‘三保’不出問題…應推動教育、醫療、社會文化等公共資源向基層傾斜”等。提前安排發行部分明年政府債務額度涉及預算調整，須經人大常委會審批，或可重點關注。

相比之下，年內一般財政收入缺口或可繼續通過盤活存量資產，新增使用中央債務結存限額補充等不涉及預算調整方式補充。10月12日財政部發布會提出“中央財政從地方政府債務結存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力”。若該債務結存限額動用的是地方政府一般債，則可能對一般財政收入缺口有所補充。財政剩余的資金缺口也可以選擇動用國債結存限額。國債結存限額方面，2023年年底國債余額（300325.5億元）低於全國人大批准的國債限額（308608.35億元），二者相差的8283億元財政部可以直接用於彌補收支缺口。（詳見《政府債供給，年內還有多少？——宏觀專題報告》）

而新一輪化債政策、商業銀行補充資本金，以及中央舉債空間利用等或是中長期政策，可能在人大常委會、次年全國“兩會”等分批審議推進。考慮到本輪化債政策“是近年來出台的支持化債力度最大的一項措施”，則其時間維度或可參考2015年-2018年化債經驗，或並不急於在年底集中推進。同時，1998年注資商業銀行特別國債經驗或可成爲本輪注資的重要參考，但商業銀行的總資產規模和當時變化較明顯，補充資本金或分批分次推進。因此，後續以財政爲代表的一攬子增量政策情況，除人大常委會會議外，還可重點關注12月中央經濟工作會議和次年全國“兩會”安排部署。