怎么看土儲專項債？

10月12日財政部新聞發布會進一步拓寬專項債用於土地收儲的口徑，意味着“土儲專項債”全面重啓。什么是土儲專項債？土儲專項債如何作用於土地財政？對於當下意味着什么？

1. 什么是土儲專項債？

土儲專項債是地方政府爲土地儲備而舉借的一種地方政府專項債，以項目對應並納入基金預算管理。

根據2017年《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（下稱62號文），地方政府爲土地儲備舉借債務採取發行土地儲備專項債券方式。其中土地儲備是指“地方政府爲調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期开發、儲存以備供應土地的行爲”，而土儲專項債是指“地方政府爲土地儲備發行，以項目對應並納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入（以下統稱土地出讓收入）償還的地方政府專項債券。”

歷史上土儲專項債主要發行階段爲2017年7月至2019年9月。2017年5月財政部印發62號文後，7月14日北京發行了全國首批土儲專項債。2019年9月國常會提到“專項債資金不得用於土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目”後，各地停止了土儲專項債申報和發行。

2017-2019年，土儲專項債年度發行規模分別約爲2425億元、5905億元、6765億元。

按規模加權，各地土儲專項債加權平均發行期限各月份均值大多接近5年，與62號文中要求的“原則上不超過5年”相匹配，不過後期部分債券發行期限拉長，如2019年5月發行的19廣東債23、19廣東債25，其期限爲7年；加權平均發行利率通常在3%-4%左右。

土儲專項債發行期間，土儲成爲專項債重點投向領域，佔比在35%左右。

2. 土儲專項債如何提振地方財政？

土地出讓收入是地方政府財力的主要支柱，土地儲備工作是土地財政的重要環節。

土地前期的收儲、开發以及儲備管理都需要時間和資金投入，而土地出讓相對滯後，由此產生跨期融資需求。土儲機構通過收購、置換、回收等方式獲得土地（徵購），然後對土地進行一級开發使之達到可供出租和出售的條件（儲備），最終有計劃地交易儲備土地並獲得出租或出讓收入（供地）。在獲取土地交易收入之前，需要土儲融資提供資金。

對於地方政府而言，土儲專項債首先是在規範地方政府舉債融資機制背景下，推動土地儲備，實現政府運作，改善財政跨期平衡以支持實體的重要金融工具和財政手段。

土儲專項債有效解決土儲資金來源問題，推動土儲工作，助力城市化進程和經濟增長。2016年財政部明確要求分離土儲機構和城投公司職能後，城投公司土地整理开支主要由財政和土儲專項債資金覆蓋，在叫停土儲專項債後，土儲資金僅能從國有土地收益基金、土地出讓收入等來源統籌安排。當地方財政承壓，資金需求未必能有效滿足，土儲工作和城投資金周轉狀況均可能受影響。

土儲專項債是土儲融資制度演變下的階段性產物。從2001年4月土儲制度建立以來，土儲融資經歷了五個階段的演變：第一階段是2001年-2007年，地方政府土地收儲主要通過信貸融資。第二階段是2008年-2016年，對土儲貸款的管理逐步加強，並最終叫停地方土儲平台向金融機構舉借土儲貸款。第三階段是2017年-2019年，在地方舉債融資規範的大背景下，土儲專項債誕生並專項用於土地收儲，成爲土儲融資的唯一來源。第四階段是2019年9月後，政策叫停土儲專項債，意在調控房地產市場，以及經濟弱增長壓力下引導專項債資金投向實體領域。第五階段是2024年5月17日地產新政和10月12日財政發布會公布一攬子財政政策，明確地方債重新用於土地收儲。

3. “土儲專項債”的作用有哪些？

我們認爲主要有如下四點：緩釋地方財政壓力、緩解城投債務壓力、解決專項債缺項目和闲置問題、穩定房地產市場。

第一，土儲專項債可以緩解地方政府資金壓力，維護基金預算跨期平衡，配合地方政府做好規劃銜接。

對於地方政府而言，政府性基金預算收入中最重要的部分是土地出讓金收入，目前已經連續三年負增長，到2024年8月地方本級的土地出讓收入累計同比-25.4%，地方財力顯著承壓，疊加地方債務的規範化和平台轉型，恢復土儲專項債以補充土儲資金缺口，幫助土儲融資和土儲工作推進，對於政府性基金預算的跨期平衡有很大幫助，也便於地方政府做好中期規劃的銜接。