如何理解地方政府債務審計？
核心觀點
2010年以來，基於對債務規範化控制的需要，中央和地方政府共經歷了三次地方政府性債務審計和一次針對隱性債務的摸底，在每次審計結束之後都相應出台了政策，進一步完善地方政府債務機制，並提出置換債、特殊再融資債等措施進行債務置換或化解。
2018年，在基本搭建好地方政府隱性債務監管框架之後，隱債的甄別和認定工作展开，同時也开始了隱債化解的歷程。截至2022年底，已經有北京和廣東完成隱債清零，部分地市和區縣，也已經在隱債清零的路上一路衝刺。即使沒有實現隱債清零，地區債務顏色降檔已經比較普遍。但由於近兩年土地出讓收入持續下滑，疫情衝擊地方財政，隱債總體的化解進度可能並不算快。
如何看待新債務摸底的可能與政策安排？
公开的債務摸底，往往意味着部分債務的身份得到更清晰的確認。那我們現在是否還有進一步確認更多地方政府債務的空間呢？從地方政府的債務率來看，空間比較小，可能性低。
考慮到三年疫情擾動，房地產市場持續下行帶來的土地出讓收入下滑，隱債化解的進度實際上偏慢。地方政府債務摸底，可能對於隱債的化解意義更大。
歷史上針對地方政府債務，摸過幾次底？每次摸底之後，出台了哪些政策？隱性債務摸底之後，隱性債務化解情況如何？
1. 2011年首次債務審計，隨後开啓地方政府自行發債試點
2011年2月，在十八大之前，國務院印發《國務院辦公廳關於做好地方政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電[2011]6號），由審計署統一組織全國各級審計機關對全國地方政府性債務情況進行一次全面審計，以摸清全國地方政府性債務的規模、結構、類型、成因和管理情況；並區分一、二、三類債（地方政府負有償還責任的債務；地方政府負有擔保責任的債務；地方政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務）。本次審計的主要目的是爲了加強地方政府性債務管理、建立規範的地方舉債融資機制、有效防範和化解潛在風險。
同年6月，審計署公布了審計結果，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，以融資平台公司爲舉借主體的三類債務合計4.97萬億元，佔總債務余額的比重46.38%，並且大部分政府負有償還責任；債務中主要以銀行貸款爲主，佔比79.01%。同時發現了主要問題：“（一）地方政府舉債融資缺乏規範。（二）地方政府性債務收支未納入預算管理，債務監管不到位。（三）部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患。（四）部分政府性債務資金未及時安排使用。（五）部分單位違規取得和使用政府性債務資金。（六）地方政府融資平台公司數量多，管理不規範。”
實際上，在首次債務審計之前的2010年6月，國務院就下發了《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），开啓了城投監管的大幕，並在當年出台了一系列的政策。
2011年3月和6月，銀監辦發34號和191號文，提出：對平台貸款要按照“保在建、壓重建、禁新建”的總體思路，將有限的信貸資源着重用於生產經營性的項目建成完工和投產上，嚴格按照政策要求管控新增平台貸款，以實現全年“降舊控新”的總體目標。
同年10月，國務院印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》（財庫〔2011〕141號），自此开啓“自發自還”試點，逐步規範地方政府舉債融資機制。
2. 2013年第二次債務審計，隨後出台新預算法
爲摸清地方政府性債務增長變化情況，揭示債務管理中出現的新情況、新問題和風險隱患，2012年底至2013年初，審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計，並於2013年6月10日公告了審計結果：截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額3.8萬億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%，其中融資平台公司佔比45.67%，仍是主要的舉借主體。
2013年7月26日，國務院印發《國務院辦公廳關於做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電[2013]20號），开啓第二輪全國性的債務審計。在2011年第一輪債務審計的基礎上，第二輪債務審計更關注三類債務新增情況，以及通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。
2013年12月31日，審計署公布了本輪全國政府性債務審計結果，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.9萬億元，以融資平台公司爲舉借主體的三類債務合計6.97萬億元。同時發現了主要問題：“（一）地方政府負有償還責任的債務增長較快。（二）部分地方和行業債務負擔較重。（三）地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。（四）部分地方和單位違規融資、違規使用政府性債務資金。”與2011年的情況類似。
隨後2014年8月，修改後的預算法出台，規定地方政府及其所屬部門不得以地方政府債券以外的任何其他方式舉借債務。同年9月，43號文和76號文陸續出台，43號文提出剝離平台融資職能，理清地方政府和平台間的關系；76號文要求推廣政府和社會資本合作模式（PPP），意圖以地方債和PPP部分替代城投的融資職能。
3. 2014年第三次債務審計，爲新預算法執行和存量債務置換鋪路
在新預算法和43號文的背景下，爲進一步加強地方政府性債務管理, 做好地方政府存量債務納入預算管理，2014年10月財政部制定了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，开始了第三次地方政府存量債務審計。
此次審計結果顯示，截至2014年末全國地方政府債務（即審計口徑中政府負有償還責任的債務）余額15.4萬億元，比2013年6月底淨增4.5萬億元，增幅達到41%左右。另外，地方政府或有債務（包括審計口徑中政府負有擔保責任的債務、政府可能承擔一定救助責任的債務）8.6萬億元。融資平台佔全部地方政府債務的比重39%，相比前幾輪審計結果有明顯下降。
同時提出，“對債務余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內安排發行地方政府債券置換。”2015年1月，新的預算法开始執行，並开始對存量非地方政府債券形式的政府債務發行地方債進行置換。
4. 2018年進行隱形債務甄別，开啓隱債化解之路
2017年7月15日，全國金融工作會議召开，提出“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。”同月25日，中央政治局會議首次提出“隱性債務”這一概念。監管方向基本確定後，一系列的政策先後出台。
2017年，財政部連續下發了50號文、87號文和92號文，分別針對傳統違規舉債融資行爲以及43號文之後的政府購买服務、PPP兩種新型違規舉債模式進行了嚴格規範；2018年財政部23號文，在2017年監管規範的基礎之上，進一步從融資源頭發力，指導規範金融機構與地方政府和融資平台的融資業務。最終，實現了地方政府對融資主體和融資方式的全覆蓋，形成了相對完善的地方政府隱性債務的監管框架。
基於這一監管框架，十九大後，2018年中共中央國務院發布《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號文）、《地方政府隱性債務問責辦法》（中辦發〔2018〕46號文），下發《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》《政府隱性債務認定細則》等多個文件，开始針對各地隱性債務的全面摸底。
在基本完成隱性債務的認定之後，2019年6月，國務院下發《關於防範化解融資平台公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見（國辦函40號）》，2019年11月，銀保監會做出進一步通知指示。隨後全國建制縣（區）隱性債務化解試點开始，各地因債施策積極开展隱債化解工作，通過多種方式逐步化解隱債。
5. 隱債化解進度如何？
從2018年隱性債務認定以來，隱性債務目前主要有6種主要化解方式，包括：
（1）安排財政資金償還：安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等償還的債務規模；（2）出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還：通過出讓相關股權取得收益償還的債務規模；（3）利用項目結轉資金、經營收入償還：由企事業單位利用項目結轉資金、經營收入償還（不含財政補助資金）的債務規模。（4）合規轉化爲企業經營性債務：將具有穩定現金流的債務合規轉化爲企業經營性債務的規模。（5）借新還舊、展期等方式償還：由企事業單位協商金融機構通過借新還舊、展期等方式償還的債務規模。（6）採用破產重整或清算方式化解：對債務單位進行破產重整，並按照公司法等法律法規進行清算，相應化解的債務規模。
各地市如何化解地方政府隱性債務的？
通過統計2021年至2022年各地級市所披露的已使用的隱性債務化解方法，我們發現，六種隱性債務化解方法中，第一種“安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等償還”使用的地級市最多，其次便是“通過借新還舊、展期等方式償還”。考慮到市場影響，近兩年尚沒有地級市通過採用破產重整或清算方式化解隱債。
除財政部提出的六種隱性債務化解方法之外，還有大量地級市披露通過發放置換再融資券置換隱性債務與盤活資產化債兩種方式。對於盤活資產這種方式，既可以出讓相關資產從而獲取收益償還債務，對應着財政部所列的第二種化債方式；也可以使資產參與經營性業務，未來可產生穩定現金流，從而可以用此經營性收入償還債務（也可通過未來穩定的現金流做貸款將隱性債務直接償還掉），對應着財政部所列的第三四種化債方式，由於在政府報告中未詳細披露盤活資產的具體操作，我們對於盤活資產這種化債方式單獨列示。
各地隱債化解進度如何？
截止2022年底，北京與廣東皆完成全域無隱性債務試點任務；上海市雖尚未明確表示隱性債務實現清零，但其下轄8個區已經公布實現了隱性債務清零。
2021年與2022年個別地級市政府公布了累計化債的進度，其中截至2021年，呼倫貝爾市地方政府隱性債務余額降幅達到26.85%；湘西全州累計完成化解存量隱性債務任務數的35%；截至2022年，永州全市隱性債務累計化解1/3。按照隱性債務化解10年估算，每年約化解10%的隱性債務，那么自2018年开始到2021年或2022年應完成化債進度1/3左右。可見，上述三市化債進度較爲均衡。
當然，部分地級市隱性債務化解進度較快，這兩年內已完成隱性債務清零：湘潭市雨湖區、鄂爾多斯市准格爾旗、鄂托克旗、連雲港市東海縣、婁底經开區以及廣東與北京全域。同時陝西省榆林市、鹹陽市、安康市與西藏自治區拉薩市皆开啓隱性債務清零試點。而岳陽市年利率超過8%的高息債務清零；南京市市本級5%以上高成本隱性債務已全部置換完畢。
部分地級市政府同時披露了債務風險等級顏色，經過多年化解，部分區域債務率已經明顯降低。根據《財政部<關於印發地方政府隱性債務風險等級評定辦法>的通知》，將債務率作爲隱性債務風險評定指標，綜合評估地方債務規模與其償債能力匹配情況。根據法定債務率水平由高到低設置紅（債務率≧300%）、橙（200%≦債務率<300%）、黃（120%≦債務率<200%）、綠（債務率<120%）四個風險等級檔次。
2023年3月15日，《關於2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》中總結過去五年：“五是財政管理水平持續提高。完善地方政府債務管理體系，建立常態化跨部門協同監管機制，在部分具備條件的地區穩妥推進全域無隱性債務試點，堅持遏增量、化存量，強監管、嚴追責，地方政府隱性債務風險緩釋可控。”這裏僅用了“緩釋可控”來描述地方政府隱性債務風險。
6. 我們當前的債務壓力如何？
政府債務持續上升，地方政府壓力較大，地方政府債務率超過國際標准。截至2022年12月末，地方政府債務余額35.06萬億元，加上存量國債25.59萬億元，全國政府債務余額60.65萬億元，2022年GDP 121.02萬億元，2022年負債率爲50.12%，低於國際通行的60%警戒线，但相比2021年上升3.35%。地方政府債務率爲124.52%，國際上通行的標准在100%到120%之間，超過臨界值。
從全國層面看，負債率仍有上行空間，但問題在於地方政府債務，區域性結構性壓力已經較爲明顯。部分地區既存在經濟和社會發展問題、地方財力疲弱的現象，又有債務結構不合理、隱債規模較大、債務增速過快的問題。
如果進一步考慮地方政府的隱性債務，地方政府的債務壓力將更大。截止2022年底，發債城投平台的有息負債總額達到59.8萬億，盡管增速有所下降，但是絕對規模已經較高。2018年以來，中央嚴禁地方政府新增隱性債務，但城投平台的債務中，總還是有部分債務與地方政府有關聯。
7.如何看待債務審計
2010年以來，基於對債務規範化控制的需要，中央和地方政府共經歷了三次地方政府性債務審計和一次針對隱性債務的摸底，在每次審計結束之後都相應出台了政策，進一步完善地方政府債務機制，並提出置換債、特殊再融資債等措施進行債務置換或化解。
2018年，在基本搭建好地方政府隱性債務監管框架之後，隱債的甄別和認定工作展开，同時也开始了隱債化解的歷程。截止2022年底，已經有北京和廣東完成隱債清零，部分地市和區縣，也已經在隱債清零的路上一路衝刺。即使沒有實現隱債清零，地區債務顏色降檔已經比較普遍。但由於近兩年土地出讓收入持續下滑，疫情衝擊地方財政，隱債總體的化解進度可能並不算快。
如何看待新債務摸底的可能與政策安排？
公开的債務摸底，往往意味着部分債務的身份得到更清晰的確認。那我們現在是否還有進一步確認更多地方政府債務的空間呢？從地方政府的債務率來看，空間比較小，可能性低。
考慮到三年疫情擾動，房地產市場持續下行帶來的土地出讓收入下滑，隱債化解的進度實際上偏慢。地方政府債務摸底，可能對於隱債的化解意義更大。
風 險 提 示
對於隱債的規模和處置進度估計與實際差別較大，地方政府債務處置思路超預期，信用風險暴露超預期
注：本文爲天風證券2023年06月30日研究報告：《如何理解地方政府債務審計？》，報告分析師：孫彬彬S1110516090003、孟萬林S1110521060003
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