天風宏觀：土地改革釋放重要信號
推進“以人爲本”的新型城鎮化，提高土地要素流動的市場化程度和交易範圍，優化“耕地佔補平衡制度”，最終實現“地隨人走”。
二十屆三中全會將是今年宏觀政策的一條重要主线。2月19日的中央全面深化改革委員會第四次會議[1]給三中全會埋下伏筆，勾勒出改革的雛形。
會議強調，今年是全面深化改革的“又一個重要年份”，改革內容要聚焦“妨礙中國式現代化順利推進的體制機制障礙”，改革舉措要“有鮮明指向性，奔着解決最突出的問題去“，“改革味要濃、成色要足”。
其中，“增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力、建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度”，排在了本次深改委會議議題的第一位。
顯然，土地要素管理制度可能就是“妨礙中國式現代化順利推進的體制機制障礙”和“最突出的問題”之一。
會議指出“要統籌好區域經濟布局和國土空間利用”，言外之意是當前土地的分配並沒有充分匹配區域經濟布局的分化，還有進一步改善的空間。
2023年6月《國務院關於區域協調發展情況的報告》[2]中指出，“從客觀因素看，我國國土廣闊，不同地區的自然資源稟賦、經濟發展基礎等存在較大差異，經濟發展不可能整齊劃一‘齊步走’”，“不同地區在國家發展全局中承擔的功能定位不同”，“評判一個區域是否協調發展，不能單一以經濟指標作爲標准，更不能簡單以GDP論英雄，而是要看其承擔的功能是否有效發揮”。
區域協調發展並不是區域平均主義，而是根據不同區域的資源稟賦來配置生產要素，最大化地發揮比較優勢，形成優勢互補。
習近平總書記在2016年1月18日省部級主要領導幹部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話[3]中指出，“平衡是相對的，不平衡是絕對的。強調協調發展不是搞平均主義，而是更注重發展機會公平、更注重資源配置均衡”。
有的地區適合發展工業，就應該給予更多的工業用地指標；有的地區人口持續淨流入、住房需求不斷增加，就應該提高其住宅用地指標；有的地區適合發展農業，則應該擴大其農用地面積。
但是從各省份城區人均擁有建設用地面積和工業增加值的比較來看，建設用地的分布與工業發展並不完全匹配。例如，2022年甘肅城區人口平均擁有的建設用地是廣東的1.7倍，而工業增加值僅爲廣東的7%。
因此，土地要素尤其是建設用地指標，有必要進行跨區域流動。
本次會議強調了“對一些探索性但又十分緊迫的改革舉措，要深入研究、穩慎推進”。
我們認爲改革的緊迫性來自三個方面。
第一，當前土地要素流動市場化程度不高，交易範圍較窄。
2021年1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建設高標准市場體系行動方案》[4]，要求“推動經營性土地要素市場化配置”、“完善城鄉基准地價、標定地價的制定與發布制度，形成與市場價格掛鉤的動態調整機制”、“探索建立全國性的建設用地指標跨區域交易機制”。
當前我國的土地要素流動以保護耕地爲前提，採用的是“耕地佔補平衡制度”——即非農建設佔用耕地“佔多少，墾多少”[5]，如果缺少新开墾耕地的自然條件，就需要從其他區域進行調劑。
但在現行制度下，調劑以“縣域自行平衡爲主、省域內調劑爲輔、國家適度統籌爲補充”[6]，用地指標跨省交易仍然需要用地省份先向中央申請、中央再找其他省份補充耕地，交易價格也相對固定，尚未建立全國性的建設用地指標跨區域交易機制[7]。
第二，“人地掛鉤”有待改善，釋放人口流入城市的長期發展空間。
有的城市不斷吸引人口流入，但建設用地面積並沒有以相應的比例增加，導致人均佔地面積不斷下降；有的城市人口持續流出，但建設用地面積並沒有相應減少，導致部分土地闲置。例如，2022年江蘇省的城區人口增加了45萬人，但建設用地面積反而減少了981平方公裏；而四川省的城區人口減少了145萬人，但建設用地面積增加了17平方公裏。
第三，土地財政持續退坡，亟需財稅體制改革。
土地出讓收入是地方政府的重要財源，近年來，土地出讓收入佔地方綜合財力30%左右，佔地方政府性基金收入90%左右。隨着房地產的下行，地方政府土地出讓年收入已經從2021年的8.5萬億元大幅下降到了2023年的5.8萬億元。
而房地產的中長期需求還將繼續回落（詳見報告《地產下行的盡頭：多少億平是終點？——中國房地產市場的長期需求測算》，2022.10.22），過去依托於商品房的土地財政可能仍要退坡，尤其是人口淨流出的城市壓力更大，如何在後地產時代挖掘地方財源的新增長點是當前財稅體制改革的關鍵。
改革的核心是解放對要素的束縛，而人和地是最重要的生產要素，因此未來的改革方向必然是深化戶籍制度改革和土地制度改革，進一步提高要素生產率。
深化土地制度改革，需要推動“以人爲本”的新型城鎮化，提高土地要素流動的市場化程度和交易範圍，優化“耕地佔補平衡制度”，最終實現“地隨人走”。
“地隨人走”的本質是城鎮建設用地的增減要與人口的流動相匹配。
2016年《政府工作報告》[8]指出，“深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，建立健全‘人地錢’掛鉤政策”，首次提出了“人地錢”掛鉤。2022年中共中央、國務院印發的《關於加快建設全國統一大市場的意見》[9]要求“完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策”，再次對“人地錢”掛鉤進行了強調。
“地隨人走”要獲得成功，需要關注的是農業人口進城落戶後的宅基地問題，合適的解決方案既能給進城落戶的農業人口帶來一次性的土地財產性收入，也能給城市發展增加新的建設用地指標。如果農業人口進城落戶退出宅基地，宅基地經過开墾後補充爲耕地，按照土地增減掛鉤原則（城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤），可以增加相應面積的城鎮建設用地。
重慶的“地票模式”提供了一種“地隨人走”的思路，在未來的改革過程中可以推廣到用地指標的跨區域交易中。根據《重慶市地票管理辦法》，土地權利人可以將其建設用地按規定復墾爲合格的耕地等農用地，獲得的建設用地指標爲地票，地票可以在重慶農村土地交易所進行交易，地票初次交易的淨收益由農戶和村集體按比例分成；持有地票者在新增建設用地時，可以使用地票辦理農用地轉用手續，無需繳納耕地开墾費和新增建設用地土地有償使用費。[10]
截至2021年，我國城鎮常住人口約有9.1億人，而城鎮戶籍人口則僅有6.6億人，常住城鎮但未落戶的人口約爲2.5億人，改革的空間仍然巨大。
風險提示
土地管理制度改革的推進節奏存在不確定性；用地指標跨區域交易不及預期。
注：本文來自天風證券證券研究報告《土地改革的重要信號--中央深改委第四次會議解讀》；宋雪濤SAC執業證書編號:S1110517090003張偉SAC執業證書編號:S1110522080003
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