黃益平：如何看待非銀支付新規

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據新華社12月17日報道，國務院總理李強日前籤署國務院令，公布《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行。《條例》共6章60條，重點規定了非銀行支付機構的定義和設立許可，支付業務規則、用戶合法權益保護、監管職責和法律責任等方面內容。

中國金融四十人論壇（CF40）成員、北京大學國家發展研究院副院長黃益平撰文認爲，《條例》作爲支持非銀支付高質量發展的重要行政法規，效力層級的提升增強了政策的權威性。《條例》將之前的網絡支付、銀行卡收單和預付卡業務的三大分類調整爲儲值账戶運營與支付交易處理兩大類，具有重要意義，實際是透過支付的表象，抓住業務的實質，是實行功能監管的具體體現；監督管理政策的設置也在多個方面有突出改進。

《條例》的頒布是非銀行支付業務實現健康、持續發展的重要一步。不過，監管政策的最終目的是要在效率與穩定之間求得動態平衡，既能支持創新，又能防範風險，監管政策的完善和平衡是一個長期任務。如何落實《條例》所提出的一些政策要求，特別是在信息保護、用戶選擇權、價格透明、支付安全等方面的要求，仍然面臨較大的挑战。

黃益平建議，監管部門應與非銀支付機構保持充分的互動關系。對於部分挑战較大的措施的落地，可以提供一個過渡期。而對於另一些措施，監管部門在執行過程中也可以考慮把握適當的度，畢竟，監管政策的宗旨是在管住風險的前提下，改善金融服務的質量。

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支付是過去二十年我國創新活動最活躍的金融業務。之前百姓的生活支付基本靠現金交易，現在形成了一個包含多渠道、多形態的支付體系，而最爲活躍的當屬基於數字技術的移動支付。非銀行支付渠道的創新、發展，是市場機構創新支付模式、解決痛點問題的結果，監管部門特別是央行長期的支持和規範也發揮了關鍵的作用。

今天，以小額、便民爲突出特色的非銀行支付已經成爲日常生活中不可或缺的工具。無論看市場規模，還是看服務質量，我國非銀行支付業務在國際上處於領先地位。個別頭部機構已經走出國門，利用在國內市場形成的能力與經驗，在海外提供支付服務。

金融監管政策通常都是逐步形成、完善的，對於非銀行支付這樣一個創新持續不斷、迭代綿延不絕的新業務來說，更是如此。

我國第一個线上支付錢包於2004年底上线，監管部門直到2010年中才發布《非金融機構支付服務管理辦法》，2011年發出第一張牌照。當然，發牌照之前並非完全沒有監管，當時央行與這些“第三方支付機構”之間的互動過程很像英國監管部門於2015年提出的“監管沙盒”。

2011年之後總共發了將近300張第三方支付的牌照，這樣，非銀行支付業務就進入了一個快速發展的階段，不僅業務規模飛速增長，滲透領域急劇拓展，支付形態也在线上支付、移動支付的基礎上湧現出條碼支付、掃臉支付等。

快速發展過程也伴隨了魚龍混雜的現象。最近召开的中央金融工作會議嚴肅指出金融行業中亂象百出的問題，同樣，在非銀支付業，不合規、不合法的亂象也不少見。個別機構缺乏業務資質甚至沒有獲得合法准入，更多的則是業務行爲不規範，比如未經授權使用支付及其它數據，甚至爲不合法活動提供支付通道、挪用用戶備付金等。

這些問題如果不能及時得到糾正，不但消費者的權益不能得到有效保護，還可能釀成重大風險，很可能會危及非銀支付甚至整個支付市場的健康、持續發展。

過去幾年來，監管部門已經做了許多努力，規範機構的行爲，維護市場的秩序，尤其在確保支付交易的合法性、安全性和保障支付市場的競爭性方面。剛剛發布的《非銀行支付機構監督管理條例》（簡稱《條例》）是支持非銀支付高質量發展的重要行政法規，效力層級的提升增強了政策的權威性。

如果說2010年發布的管理辦法反映的是非銀行支付初創期的政策思路，《條例》則是監管政策走向成熟、完善的產物。相信《條例》的頒布與實施將會有助於非銀支付的穩健發展，支持中央金融工作會議提出的“建設金融強國”的任務，達成“改善金融服務”和“防範化解風險”的目的。

《條例》將之前的網絡支付、銀行卡收單和預付卡業務的三大分類調整爲儲值账戶運營與支付交易處理兩大類。這一調整的意義遠超名詞的改變，實際是透過支付的表象，抓住業務的實質，這是實行功能監管的具體體現，既有利於防範監管空白，同時也能減少監管套利。

監督管理政策的設置在幾個方面都有突出的改進。

第一是嚴格准入和常態化退出。早期一些非銀行支付機構开始展業的時候，缺乏明確的監管政策，在當時的歷史背景下這種現象有一定的合理性。但金融交易需要受到監管的全覆蓋，現在非銀行支付機構不僅需要事先獲得許可，“先證後照”，經營業務也必須在許可範圍之內。《條例》對於主要股東、實控人和高管的資質、行爲提出了明確的要求，同時也建立健全嚴重違法違規機構的常態化退出機制。這是爲了確保非銀行支付機構要持牌經營，同時實行穿透式監管。

第二是業務規則和風險管理。《條例》所制定的一些規則是針對過去出現過的亂象，還有一些是爲了防範潛在的風險。支付機構不得挪用、佔用、借用客戶備付金，不得僞造、變造支付指令，這些都是符合常識的行爲規範。支付機構不得將涉及資金與信息安全的核心業務和技術支持委托給第三方，同時要保障用戶權益，包括用戶的知情權和選擇權，非銀行支付機構要加強信息保護、提供服務要明碼標價。業務規則、風險管理和權益保護政策一個最突出的新特徵是實現全流程監管覆蓋，不留空白和盲區。

第三是監督管理。對於有違規、違法行爲的非銀行支付機構明確了查處、處罰的程序和標准。特別值得稱道的是，《條例》還對監管人員即央行官員明確了問責要求。這是落實中央金融工作會議關於“建立健全監管責任落實和問責制度”的具體舉措，監管問責是監管規則能夠真正落到實處的一個重要保障。近年來我國金融風險事件頻發，中小金融機構風險突出，一個很重要的原因是許多監管規則沒有真正落到實處。實際上，如果風險因素成爲普遍的現象，就應該更多地從規則執行上找原因，加強對監管人員的監督。

第四是對外开放。在准入和監管方面，《條例》明確要對內外資支付機構“一視同仁”。最近五年來，央行加大了金融服務業开放的步伐，貝寶(PayPal)獲得中國非銀行支付許可，運通和萬事達先後獲得中國銀行卡清算組織牌照，就是一些最新的舉措。《條例》作爲重要的行政法規，爲支付行業的長期發展提供了堅實的法律基礎，相信“一視同仁”的政策將能夠穩定內外資支付機構的預期，可以堅定外資機構長期服務中國市場的信心。

當然，《條例》的頒布只是非銀行支付業務實現健康、持續發展的重要一步。監管政策的最終目的是要在效率與穩定之間求得動態平衡，既能支持創新，又能防範風險，監管政策的完善和平衡是一個長期任務。

如何落實《條例》所提出的一些政策要求，特別是在信息保護、用戶選擇權、價格透明、支付安全等方面的要求，仍然面臨較大的挑战。監管部門應與非銀支付機構保持充分的互動關系。對於部分挑战較大的措施的落地，可以提供一個過渡期。而對於另一些措施的執行，監管部門在執行過程中也可以考慮把握適當的度，畢竟，監管政策的宗旨是在管住風險的前提下，改善金融服務的質量。

值得欣慰的是，在《條例》的制訂過程中，監管部門展示了充分的靈活性與开放度。之前公布的草案中有條文明確，如果機構市場份額達到一定比例，就可能會觸發預警甚至推定市場支配地位。這個思路實際上更加適用於傳統行業如鋼鐵、石油等。在數字技術的背景下，單純看市場份額，不一定能准確地判定“壟斷”與否，可能更爲重要的是看“可競爭性條件”。

在支付領域，還有一個市場範圍的認定問題，如果只是看非銀支付，兩家頭部機構的市場份額可能已經超過了三分之二，但非銀支付只佔到整個支付市場的一成，基於狹義的支付和廣義的支付所得出的結論絕然不同。因此，現在發布的《條例》沒有採用草案提到的具體的市場份額，是一個值得歡迎的變化。

總體看來，我國的非銀行支付業務發展進入了一個關鍵階段，過去十幾年取得了巨大的進步，但也出現了不少問題，目前已經成爲百姓生活中十分重要的支付工具。如何確保這個業務持續穩健發展，支持實體經濟，改善生活福利，防範金融風險，是非銀行支付行業面臨的重要挑战。相信《條例》的發布，對於實現上述目標，將會發揮十分積極的作用。

注：本文轉載自《金融時報》，作者：黃益平