《政府債券登記托管結算管理辦法》出台有何積極意義？
核心觀點
2023年8月4日，財政部發布《政府債券登記托管結算管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），《管理辦法》旨在規範政府債券登記、托管和結算行爲，保護投資者合法權益，防範政府債券市場風險，最終促進政府債券市場高效運行。具體點評如下：
政府債券主要包括國債和地方政府債，其中地方政府債券存量規模已超越國債成爲我國債券市場的第一大品種，針對政府債券構建一套統一、完善的監管制度和業務規則體系具有重大的意義。政府債券在中國債券市場中始終有着舉足輕重的核心地位，1995年《人民銀行法》規定央行不得向政府財政透支，國債自此成爲了國家彌補赤字的主要手段，尤其在亞洲金融危機、全球金融危機、新冠疫情等全球系統性風險中，國債已然成爲政府加強逆周期宏觀調控的重要抓手。2015年新《預算法》頒布後，地方政府債券自此實施余額限額管理，地方政府可在財政部和地方人大批准的限額內自行發債、自行償還。時至今日，地方政府債已成爲支持地方建設的主要融資工具，不僅在期限結構、區域品種上不斷豐富，存量規模上也已超越國債成爲中國債券市場的第一大品種。根據Wind披露的最新數據，截至2023年8月7日，銀行間、交易所、櫃台三大債券市場存量債券總規模達149萬億元，其中地方政府債和國債余額爲37.98萬億元、26.67萬億元，佔比分別爲25.47%、17.89%。
此次《管理辦法》是在2022年財政部有關通知基礎上的進一步衍生和細化，將成爲政府債券監管制度、業務規則體系建設的重要一環，是市場長期高效安全運行的必要保障。2022年6月，財政部印發《關於明確政府債券托管管理要求的通知》（以下簡稱《通知》），強調政府債券托管應遵從集中統一、一級托管、底層穿透的三項原則，同時明確中央國債登記結算有限責任公司、中國證券登記結算有限責任公司是財政部委托开展政府債券托管業務的指定機構。此次《管理辦法》在《通知》的基礎上進一步衍生和細化，不僅明確了財政部作爲政府債券各項業務的主管部門地位，同時也確認了托管機構的職能範圍，並針對政府債券的登記、托管、結算等具體業務流程落實了詳實的制度安排。
具體來看，《管理辦法》首先明確了財政部在政府債券全業務流程中的主管部門地位。《管理辦法》明確，財政部是政府債券登記、托管和結算業務的主管部門，對政府債券登記托管結算機構开展政府債券登記、托管和結算業務進行監督管理。未經財政部授權，任何機構不得擅自开展政府債券登記、托管和結算業務。
其次，《管理辦法》落實了政府債券登記托管結算機構的具體職能，除覆蓋登記、托管、結算三項基本業務外，也涉及設立維護、統計分析、信息咨詢等內容。《管理辦法》規定政府債券登記托管結算機構除需履行政府債券登記、托管、結算職能外，也需對政府債券账戶和政府債券持有人名冊進行設立和維護，同時負責統計政府債券數據、監測政府債券市場運行情況，並根據主管部門要求提供與政府債券登記、托管和結算相關的信息以及查詢、咨詢、培訓服務。此外，針對業務开展過程中所涉及到的信息保管、資料保密及收費標准等事項，《管理辦法》也給予了具體標准和相關指引。
財政部對官方政府債券收益率曲线的代編機構、方法、數據源等內容有統一管理權，投資者判斷行情、开展交易將有更公允、精確的參考基准。《管理辦法》明確財政部是官方政府債券收益率曲线（包括財政部-中國國債收益率曲线和財政部-中國地方政府債券收益率曲线）及政府債券估值業務的主管部門，具體包括對曲线的代編機構、結構內容、編制方法、數據源信息、發布範圍、推廣應用等進行統一管理。《管理辦法》實施後，此條規則（第二十二條）將利於財政部對政府債券指數、收益率進行統一監督管理，投資者判斷行情、开展交易將有更公允、精確的參考基准。
托管方面，政府債券托管將實施集中統一、一級托管、底層穿透的托管制度，投資者合法權益將得到最大程度保護。《管理辦法》明確政府債券實行集中統一、一級托管、底層穿透的托管制度，投資者需通過在政府債券登記托管結算機構开立的政府債券账戶實名持有政府債券。針對資產管理產品和專項資金，《管理辦法》特意明確托管機構應爲每個資產管理產品或者專項資金單獨开立債券账戶，不得出租、出借或者轉讓，保障投資者對其持有的政府債券單獨享有所有權、處置權和收益權。
結算方面，政府債券結算可採用全額、淨額等結算機制，結算資金應存放於專門的清算交收账戶，對保證金、擔保物等則應嚴格分戶管理、杜絕挪用。經財政部同意，政府債券登記托管結算機構可採用全額結算、淨額結算等結算機制提供結算服務。而政府債券登記托管結算機構收取的結算資金應存放於專門的清算交收账戶，保障交易順利達成。同時針對交易結算過程中收取的保證金、擔保物等資產，政府債券登記托管結算機構應將其與自有資產隔離，嚴格分戶管理，不得挪用。
《管理辦法》對政府債券市場的積極意義。7月24日中共中央政治局召开會議，提出“要更好發揮發揮政府投資帶動作用，加快地方政府專項債券發行和使用”，此次《管理辦法》旨在基礎制度層面完善市場建設，助力政府債券充分發揮宏觀調控工具的核心效能。總結來看：一是確立財政部的主管地位，財政部將對政府債券登記、托管、結算等業務進行監督管理，統一各業務流程的監管標准，並適時對業務合規情況开展檢查。二是優化對市場信息進行實時、全面統計監測的效率，《管理辦法》第二十條規定“特定市場的政府債券登記機構應當與總登記機構建立系統連接，確保債券账戶、持倉、交易結算、權益變化等政府債券登記數據信息結算完成後，實時同步至政府債券總登記機構，並及時對账，確保同步數據的完整性和准確性”，而二十一條規定總登記機構需建立政府債券交易報告庫，並按照財政部要求及時向財政部報送有關數據和統計監測情況，《管理辦法》實施後此新規將利於財政部對政府債券市場進行更爲全面的實時監控。三是加強對政府債券登記、托管和結算的風險防範並保護投資者的合法權益，政府債券登記托管結算機構的職能以及各業務的具體規則均得到了詳細的制度安排，政府債券账戶、交割、結算的權責體系被進一步釐清，作爲市場交易參考基准的收益率曲线和債券估值方法將更爲公允。
注：本文節選自中信證券研究部已於2023年8月8日發布的《債券市場政策點評—〈 政府債券登記托管結算管理辦法〉出台有何積極意義》報告，分析師：中信證券首席經濟學家 明明 執業證書編號: S1010517100001
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