從部委會議看穩增長重心

摘要

中央經濟工作會議對2025年經濟工作作出全面系統部署後，各部委和央企工作會議相繼召开，對2025年相關工作作出安排。

根據各部委的會議和講話，2025年的穩增長重點集中在民航、水利、電網投資、消費和工業生產方面；對於地產、交通、鐵路等，總體訴求以穩爲主。

具體來看：

國家發改委：以“兩重兩新”爲基石擴大內需。2025年各省市重大項目計劃投資規模大多提升，其中，經濟大省增長尤爲顯著，浙江、北京分別大幅增長1500億元、1389億元。

住建部：突出城市更新和舊改。首要工作是持續用力推動房地產市場止跌回穩，貨幣化安置仍以房票安置爲主。各省市保障性租賃住房籌建目標或有下調。

交通運輸部：預計交通投資增速回正。自下而上角度觀察，江蘇省、浙江省等多個省份基本完成2024年規劃目標，同時2025年投資目標規模略高於2024年。

民航總局：計劃增速回落、但絕對水平並不低。2025年運輸總周轉量1610億噸公裏、旅客運輸量7.8億人次、貨郵運輸量950萬噸，較2024年實際數同比增長8.6%、6.8%、5.8%。

水利部：預計水利投資維持高增。2025年“兩重”水利建設工作將繼續加快新建、在建水利重大工程。

工信部：全力促進工業經濟平穩增長。工業經濟有效發揮了“穩定器”“壓艙石”作用，數字產業持續壯大。展望2025年，總需求偏弱，生產端對經濟支撐依舊是關鍵。

農業農村部：做好“三農”工作、促進農民增收。對於未來拓展農民增收渠道，一是在提高農業綜合效益上下功夫；二是在發展鄉村新產業新業態上下功夫；三是在提升農民就業創業質量上下功夫；四是在提高財產性收入上下功夫。

商務部：加力擴圍實施以舊換新，吸收外資存在不確定性。展望2025年，首要任務是推進提振消費專項行動，加力擴圍實施消費品以舊換新；其次是全力以赴穩外貿。

重點央企年度工作安排：1）國鐵集團：高鐵投產裏程目標並不算高，但從實際完成角度，有望超額完成年初工作目標；2）國家電網：2025年電網投資目標保持高增，全年電網投資有望首次超過6500億元；3）南方電網：2024年固定資產投資規模亮眼，2025年電網投資規模至少在1325億元以上；4）中國一汽：預計汽車銷量保持較高增速，2025年集團公司目標銷量345萬輛、營業收入5956億元，相比2024年分別增長7.8%、7.3%。

綜合來看，2025年穩增長的抓手集中在“兩重”、“兩新”，資金來源集中在特別國債和專項債。

我們預計2025年赤字率將達4%，專項債新增4.9萬億，超長期限特別國債2萬億，可能有1萬億超長期限特別國債用於消費補貼。

風險提示：政策不確定性，政策調控超預期，外部環境變化

正文

歲末年初，各部委相繼召开工作會議，本文通過對比梳理，試圖從中進一步分析2025年政策重心與基本面導向。

01 國家發改委：以“兩重兩新”爲基石擴大內需

2024年12月13日，國家發改委工作會議在京召开，對於2025年重點工作進行部署，延續了中央經濟工作會議的基調，宏觀政策將更加積極有爲。同時，與12月政治局會議的“加強超常規逆周期調節”表述類似，本次工作會議強調“加大宏觀政策逆周期調節”。

對於2025年重點任務，本次會議將擴內需提到首要位置。投資方面重點強調了“兩重”建設，用好各類建設資金，引入民間資本；消費方面則強調了“兩新”工作，推動消費擴量提質增效。

此外，對比往年，2025年重點任務的覆蓋面更廣。其中，單獨提到了“擴大高水平對外开放”、“深入推進以人爲本的新型城鎮化建設”等，還增加了“統籌區域战略深化實施和區域聯動融合發展”。

梳理中央經濟工作會議以來國家發改委主要政策動態，與發改委年度工作會議的重心基本一致。

2025年1月3日，國新辦新聞發布會上，國家發改委副祕書長袁達介紹2025年“兩重”建設和“兩新”工作時指出：

“兩重”建設：將增加發行超長期特別國債，更大力度支持“兩重”建設。一是加大建設力度。二是加強軟硬結合。三是加快工作進度。在2024年提前下達2025年約1000億元項目清單的基礎上，近期將再下達一批項目清單，推動盡快形成實物工作量。

“兩新”工作：將大幅增加超長期特別國債資金規模，加力擴圍實施“兩新”工作。一是擴大範圍。實施手機等數碼產品購新補貼。二是提升標准。三是完善機制。優化消費品以舊換新的資金分配，向2024年工作成效較好的地區傾斜。

對於2025年宏觀經濟政策發力重點方面，副祕書長袁達回答道：

“一是全方位擴大國內需求。二是推進標志性改革舉措落地見效。三是擴大高水平對外开放。四是推動重點產業提質升級。五是加大保障和改善民生力度。六是有效防範化解重點領域風險。”

此外，國家發改委還關注了民營企業和統一大市場建設等。2024年12月31日，國家發展改革委主任鄭柵潔主持召开座談會，聽取外向型民營企業情況介紹和意見建議。2025年1月7日，國家發展改革委舉行專題新聞發布會，介紹深入推進全國統一大市場建設有關情況，並向社會全文公开《全國統一大市場建設指引（試行）》。

自下而上角度觀察，梳理各省份2025年重大項目投資規劃，2025年已公布重大項目計劃投資的省份規模上較2024年整體有所提升。在兩年均公布投資規模的省份中，經濟大省增長尤爲顯著，浙江、北京分別大幅增長1500億元、1389億元，上海、江蘇均小幅增長100億元左右，廣東則保持不變；湖北、天津均小幅下降200億元左右，而河南下降幅度較高，相較於2024年兩批總計規模下降1396億元。

基於此，我們認爲保持投資增速仍爲2025年穩增長重要抓手，經濟大省將充當挑大梁的角色，中央預算內投資、超長期特別國債、新增地方政府專項債預計將發揮重要資金支持作用。

02 住建部：突出城市更新和舊改

首要工作是持續用力推動房地產市場止跌回穩。12月24日，全國住房城鄉建設工作會議在北京召开，提出2025年重點抓好5個方面的工作。

對於需求側，以城市更新爲重點，加力實施城中村和危舊房改造，推進貨幣化安置，在新增100萬套的基礎上繼續擴大城中村改造規模；對於供給側，商品房建設要嚴控增量、優化存量、提高質量。

根據中國建設報統計，2024年共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。12省設立專項資金給予獎補或貸款貼息，12個省發行專項債近1000億元用於各類更新改造。

2025年1月3日，國務院總理李強主持召开國務院常務會議，研究推進城市更新工作時指出，城市更新關系城市面貌和居住品質的提升，是擴大內需的重要抓手。根據住房城鄉建設部安排，2025年我國將謀劃實施一批城市更新改造項目，全面完成2000年年底前建成的城鎮老舊小區改造任務，持續實施完整社區建設、既有建築改造利用和老舊街區更新改造等。

目前貨幣化安置仍以房票安置爲主。據中指研究院不完全統計，2024年以來，我國已有超過90個城（區）鼓勵採用房票安置方式對拆遷安置戶實施安置。

03 交通運輸部：預計交通投資增速回正

2024年全國公路水路固定資產建設增速大幅下滑並轉負，主因公路建設投資拖累。2024年1-11月全國公路水路交通固定資產投資累計同比增速-9.6% ，遠低於2023年同期的2.4% 。其中，公路建設投資23627.02億元，下降幅度達到了10.8%，而水運建設投資1979.66億元，同比增長8.3%。

2024年12月25日，全國交通運輸工作會議开幕，系統部署2025年交通運輸重點九項工作。“一是加快完善國家綜合立體交通網。二是深入推進交通物流降本提質增效。三是進一步全面深化交通運輸改革。四是發展壯大交通運輸領域新質生產力。五是提高國家重大战略服務保障能力。六是全力做好交通運輸安全穩定工作。七是深化交通運輸對外开放合作。八是扎實做好“十四五”規劃收官和“十五五”規劃編制工作。九是加強黨的全面領導和黨的建設。”

2025年要着力降低物流成本，預計2025年全國交通運輸建設投資增速回正。

2024年12月27日，國新辦舉辦的發布會上，交通運輸部副部長李揚表示，2024年預計全年完成交通固定資產投資約3.8萬億元，同時，展望2025年表示，“交通運輸行業將用好政策紅利，制定出台《加快建設交通強國重大工程和重大項目（2025年版）》，謀劃啓動或者有序推進實施20個左右重大工程包、40個左右單體重大項目；發揮綜合交通運輸優勢，預計2025年降低全社會物流成本有望達到3000億元，爲實體經濟特別是制造業發展帶來強力支撐；推動深化綜合運輸體系改革，推進鐵路體制改革，加快發展通用航空和低空經濟，通過改革釋放發展活力。”

自下而上角度觀察，江蘇省、浙江省等多個省份基本完成2024年規劃目標，同時2025年投資目標規模略高於2024年。

04 民航總局：計劃增速回落、但絕對水平並不低

2024年民航未明確投資規模，但對周轉量等要求同比多增。全國民航工作會議並未對民航固定資產投資規模、民航機場建設目標披露明確規劃。但明確2024年力爭完成運輸總周轉量、旅客運輸量和貨郵運輸量1360億噸公裏、6.9億人次和760萬噸，同比分別增長約14%、11%和3%，上調力度較大。

實際完成顯著超過計劃。從實際完成情況來看，2024年完成民航固定資產投資1350億元，連續5年超千億，創歷史新高，同比增速17.39%。2024年全國運輸機場總數達到263個，新增4個，同比少增1個。全行業共完成運輸總周轉量1482.2億噸公裏、旅客運輸量7.3億人次、貨郵運輸量898.2萬噸，同比分別增長25%、17.9%、22.1%，超額完成年初目標。

2025年提出的周轉量等目標增速低於2024年，但絕對水平依舊較高。2025年民航總局工作會議同樣未明確民航固定資產投資規模、民航機場建設目標，但提出運輸總周轉量1610億噸公裏、旅客運輸量7.8億人次、貨郵運輸量950萬噸，較2024年實際數同比增長8.6%、6.8%、5.8%。

預計2025年全國運輸機場建設將大幅發力支撐固定資產投資。結合《“十四五”民用航空發展規劃》來看，到2025年計劃建成民用運輸機場270個，目前還有7個缺口，按每年4-6個建設進度來看，民航固定資產投資保持高增。

05 水利部：預計水利投資維持高增

2024年水利投資高增。2025年1月13日，2025年全國水利工作會議召开，公布2024年全國完成水利建設投資13529億元，創歷史最高紀錄，同比增長12.8%，增速較2023年有所提升。其中，新开工國家水網重大工程41項，實施水利工程項目46967個，明顯多於往年。大規模水利建設吸納就業314.7萬人、同比增長14.9%，有效發揮了穩增長、穩就業重要作用。

2024年12月31日國新發布會中，水利部副部長陳敏介紹了2025年“兩重”水利建設工作安排，繼續加快新建、在建水利重大工程。“首先，加快在建重大水利工程建設。比如環北部灣水資源配置、重慶渝西水資源配置、黃河古賢水利樞紐等一批在建重大水利工程加快建設進度。其次，推動一批重大工程开工建設。在“兩重”政策的支持下，按照《國家水網建設規劃綱要》明確的目標任務，會同國家發展改革委等有關部門，推動开工一批發展急需、前期工作有基礎、作用顯著的灌區、水庫、引調水等國家水網重大項目。第三，完善重大項目建設管理運行機制。一方面，進一步深化水利投融資改革，充分發揮超長期特別國債、現有中央水利投資渠道等資金的帶動作用，再一方面，健全水價形成機制，鼓勵供需雙方按照市場化原則協商確定水利工程供水價格。”

2025年全國水利工作會議部署了2025年8個方面的重點工作，數字化、智能化和科技創新的重要性有所提升。“一要完善水旱災害防御體系。二要構建國家水網工程體系。三要完善復蘇河湖生態環境治理體系。四要完善數字孿生水利體系。五要建立健全節水制度政策體系。六要健全水利科技創新體系。七要完善水治理體制機制法治體系。八要健全全面從嚴治黨體系。”

自下而上觀察，2025年全國水利投資規模大概率維持高增。

06 工信部：全力促進工業經濟平穩增長

工業經濟有效發揮了“穩定器”“壓艙石”作用。2024年，規模以上工業增加值同比增長5.8%，較2023年提升1.2個百分點，41個工業大類行業中39個保持增長，31個省份中29個實現同比增長，工業和信息化領域對經濟增長的貢獻超四成。

數字產業持續壯大。2024年前11個月完成數字產業業務收入31.7萬億元，同比增長5.4%，數字產業實現利潤總額2.4萬億元，同比增長4.0%。全年電信業務收入累計超過1.7萬億元，電信業務總量同比增長10%。

2025年，首要任務仍然是全力促進工業經濟平穩增長。展望2025年，總需求偏弱，生產端對經濟支撐依舊是關鍵。工信部2025年工作會議部署十二個方面重點任務，要求實施新一輪十大重點行業穩增長工作方案，加強對工業大省運行調度和督促指導，加力推進大規模設備更新和消費品以舊換新支持政策落實，通過供給升級激發有效需求。

2025年1月21日國新辦新聞發布會還明確，加大對工業大省、工業大市的支持力度；着眼“十五五”謀劃推出一批重大投資項目，分級打造中國消費名品方陣；抓發展環境優化，推動落實加快建設全國統一大市場有關措施，合理降低制造業綜合成本和稅費負擔。

07 農業農村部：做好“三農”工作、促進農民增收

2024年12月18日，習近平在中央農村工作會議上對做好“三農”工作作出重要指示，“要嚴守耕地紅线，高質量推進高標准農田建設，強化農業科技和裝備支撐，確保糧食和重要農產品穩產保供。要積極發展鄉村富民產業，提高農業綜合效益，壯大縣域經濟，拓寬農民增收渠道，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決守住不發生規模性返貧致貧底线。要深入學習運用“千萬工程”經驗，扎實推進鄉村建設，繁榮鄉村文化，推進移風易俗，建設宜居宜業和美鄉村。要加強農村基層黨組織建設，提升黨建引領基層治理效能。”

對於未來拓展農民增收渠道，1月20日國新辦發布會中明確，“一是在提高農業綜合效益上下功夫。二是在發展鄉村新產業新業態上下功夫。三是在提升農民就業創業質量上下功夫。四是在提高財產性收入上下功夫。”

08 商務部：加力擴圍實施以舊換新，吸收外資存在不確定性

2024年商務部重點推進六方面工作，一是推動消費持續擴大，二是推進貿易強國建設，三是加大引資穩資力度，四是推動對外投資合作創新發展，五是持續深化多雙邊經貿關系，六是堅決維護經濟安全，防範化解重大風險。

展望2025年，商務部全國商務工作會議部署八個方面重點任務，“一是推進提振消費專項行動，加力擴圍實施消費品以舊換新。二是全力以赴穩外貿，推動貿易高質量發展。三是促進吸引外資穩存量擴增量，營造一流營商環境。四是主動對接國際高標准經貿規則，高水平建設开放平台。五是推動產業鏈供應鏈國際合作，提升對外投資合作質量水平。六是加強務實經貿合作，推動高質量共建“一帶一路”走深走實。七是積極參與全球經濟治理，加強多雙邊區域經貿合作。八是防範化解重大風險，堅決維護國家安全。”

2025年加力擴圍實施消費品以舊換新。2025年1月24日，國新辦新聞發布會上，商務部副部長盛秋平提到，“2025年要加力擴圍實施消費品以舊換新。‘加力’就是大幅增加超長期特別國債支持資金力度。前期，中央財政已預下達首批810億元支持資金。‘擴圍’主要體現在：一是首次實施手機、平板、智能手表（手環）3類數碼產品購新補貼政策；二是將汽車報廢更新舊車範圍擴大；三是將8大類家電以舊換新產品擴圍至12大類；四是在對家裝廚衛“煥新”所用物品和材料給予補貼的”。

目前以舊換新實施效果成效顯著。截至2025年1月23日，全國共收到2025年汽車以舊換新報廢更新補貼申請3.4萬份，84.4萬名消費者購买了12大類家電以舊換新產品103.7萬台。手機等數碼產品購新補貼首次納入了中央資金補貼支持範圍，1月20日實施以來，已有792萬名消費者申請了1078.6萬件手機等數碼產品購新補貼。

預計2025年外商投資同比可能仍存壓力。2024年，全國新設立外商投資企業59080家，同比增長9.9%；實際使用外資金額8262.5億元人民幣，同比下降27.1%。2025年1月23日，商務部發布會釋放穩外資信號，“一是擴大开放，持續放寬市場准入；二是打造品牌，高質量辦好“投資中國”活動。三是強化服務，營造一流營商環境。”但外商投資與國內基本面息息相關，2025年可能仍有一定壓力。

09 重點央企年度工作安排

（1）國鐵集團：高鐵投產裏程目標並不算高

2024年初，國鐵集團披露2024年預計完成旅客發送量38.55億人，完成貨物發送量39.31億噸；全面完成國家鐵路投資任務，投產新线1000公裏以上；完成運輸總收入1萬億元，同比增收359億元、增長3.7%。

從實際完成情況來看，國鐵集團連續多年超額完成年初工作目標。2024年國家鐵路發送旅客40.8億人次，同比增長10.8%；累計完成貨物發送量39.9億噸，同比增長1.9%，連續8年實現增長；全國鐵路完成固定資產投資8506億元，同比增長11.3%，持續保持高位運行；投產新线3113公裏，繼續超額完成年度鐵路建設任務，其中高鐵2457公裏，鐵路建設成效顯著。

展望2025年，國家鐵路局會議在部署2025年鐵路重點任務時提到要“確保高質量完成‘十四五’規劃目標任務……加快發展鐵路建設新質生產力，科學謀劃鐵路發展規劃”。

但具體目標設定並不算高。在具體目標設定上，2025年全國鐵路將高質量推進國家重點工程，全面完成國家鐵路投資任務，力爭完成基建投資5900億元，投產新线2600公裏。發揮鐵路建設投資拉動作用，統籌推進國家102項重大工程中的鐵路項目建設，出疆入藏、沿江沿海沿邊等重要通道項目加快實施，高質量完成“十四五”規劃目標任務。預計到2030年，全國鐵路運營裏程達到18萬公裏左右，其中高鐵6萬公裏左右，全國1、2、3小時鐵路出行圈和1、2、3天快貨物流圈全面形成。

（2）國家電網：2025年電網投資目標保持高增

2024年國家電網披露電網建設投資總規模將超5000億元，實際完成投資6083億元，同比增長15.3%。

2022年8月，國家電網董事長辛保安在《求是》雜志發布署名文章題爲《爲美好生活充電爲美麗中國賦能》，提出“十四五”期間，計劃投入電網投資2.4萬億元，大力推進新能源供給消納體系建設。截止2024年，已完成投資2.13萬億元，完成約88.90%的“十四五”電網投資目標。

展望2025年，國家電網1月15日發布的信息顯示，2025年國家電網進一步加大投資力度，全年電網投資有望首次超過6500億元。

（3）南方電網：2024年固定資產投資規模亮眼

2024年南方電網固定資產投資將達1730億元，同比增長23.5%，內容覆蓋電網建設、抽水蓄能、新型儲能等領域，共計194項能源重點工程。

爲完成“十四五”目標，2025年電網投資規模至少在1325億元以上。2021年11月，南方電網發布《南方電網“十四五”電網發展規劃》，提出“十四五”期間，電網建設將規劃投資約6700億元，以加快數字電網和現代化電網建設進程，推動以新能源爲主體的新型電力系統構建。其中，2021-2024年投資規模分別爲995億元、1250億元、1400億元、1730億元。

（4）中國一汽：預計汽車銷量保持較高增速

2025年1月13日，中國一汽召开2025年工作會議指出，“2024年全年實現整車銷量320萬輛、營業收入5550.1億元，其中自主品牌銷量、智能網聯新能源汽車銷量、海外出口銷量均大幅增長，增速分別優於行業10.2、5.5、16.9個百分點。”

展望2025年，要聚力抓好“1156”年度工作部署，即：把牢產品成功經營主线，促進發展質量效益提升；做強能力提升關鍵支撐，夯實建設世界一流企業的基礎；堅決實現加速自主百萬、確保合資穩健、推進綠色跨越、持續海外突破、加快生態做優等五大目標，打贏高質量轉型升級突破战；統籌抓好全維战略管控、全速科技創新、全域極致降本、全員數智轉型、全面深化改革、全面加強黨的領導和黨的建設等六項重點工作，切實增強核心功能、提升核心競爭力。

對於2025年的具體目標，工作會議提到“2025年集團公司目標銷量345萬輛、營業收入5956億元”，分別相比2024年增長7.8%、7.3%。

風險提示

政策不確定性，政策調控超預期，外部環境變化

注：本文爲天風證券2025年2月1日研究報告：《利率 | 從部委會議看穩增長重心》，分析師：孫彬彬S1110516090003、隋修平S1110523110001

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標題：從部委會議看穩增長重心

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