增量財政政策的歷史經驗

摘要

10月12日的財政部新聞發布會引起市場的關注與期待。回顧過往，財政推出過哪些增量舉措、有何參考意義？基於資金籌集、加力方式、具體投向的系統梳理，供參考。

過往增量財力如何籌集？預算調整增量政策空間較大，須經過全國人大常委會審批

謀劃增量政策，核心在於籌集增量財力。回顧過往，年中籌集增量財力或可分爲兩類，一類不涉及預算調整，落地速度較快、相對靈活，另一類涉及調增政府債務限額，政策空間較大，須經過全國人大常委會審批。

中央預算穩定調節基金調入等政策，不涉及調整預算，使用更靈活及時，但規模較爲有限。當前中央預算穩定調節基金剩余規模或在1500億元左右，或可補充中央財力。此外，動用政府債務結存限額也不涉及調整債務預算；2023年底，中央政府債務結存限額約8300億元，地方債務結存限額仍有近1.4萬億元。

新增國債、增發特別國債等補充財力空間較大、近年均在萬億量級，但須經人大常委會審批，審批後發行和落地使用或需一定時間。歷史經驗顯示，2023年之前，中央年中調整預算頻率較低，涉及赤字調整的3次發生在1998-2000年8月下旬。2023年10月下旬，中央再度增發一萬億元國債，但分配使用更多在2023年末及2024年一季度。

財政加力有哪些方式? 除加大支出力度外，還包括加強與政策協同，助力債務風險化解等

1998年，爲緩解國有四大行資本充足率較低等問題，財政部向四大行定向發行2700億元特別國債，用於注資國有四大行。2700億元特別國債中，2400億元源於央行下調存款准備金率釋放，300億元源於四大行超額儲備。1999年，國務院批准下，財政部亦出資成立四大資產管理公司幫助商業銀行系統性剝離不良貸款、恢復信用擴張功能。

2014年以來，針對地方隱性債務問題，財政政策亦持續加碼。2015年至2018年間，置換債發行規模超12萬億元。近年，在2023年7月政治局會議的“制定實施一攬子化債方案”指引下，2023年四季度全國28省市發行1.39萬億元特殊再融資債用於償還存量債務。

針對基層政府財政壓力，轉移支付制度進一步完善，創新轉移支付直達機制，且已呈現常態化。2020年，爲緩解基層政府“三保”壓力，中央財政創設財政資金直達機制，此後直達資金規模與佔比持續增長，2022年已有4.1萬億元、佔比超40%的轉移支付資金直達基層。

增量財力有哪些投向？地方項目及“三保”、企業減免緩降稅費、居民社保促消費等

針對地方而言，增量財政政策多數用於加大基建等領域投資力度，支持“三保”工作等。爲支持地方基建等領域項目建設，2015年、2022均有可替代財政資本金的專項建設債、政策性开發性金融工具推出；2022年政策行調增信貸額度，使用地方專項債結存限額等亦主要投向基建領域。而轉移支付直達資金主要用於支持基層“三保”工作和惠企利民等方面。

針對企業而言，財政政策加碼主要體現在大規模留抵退稅，減稅降費，階段性減免企業社會保險費用等。2020年，針對企業的養老、失業和工傷三項社會保險免、減、緩、降等政策減費力度達1.54萬億元；2022年，新增減稅降費及退稅緩稅緩費超4.2萬億。

過往財政政策加碼直接補貼居民，或可分爲個稅調整優化、社會保障支持補貼、促消費補貼等。個稅調整優化方面， 2023年國務院進一步提高個人所得稅有關專項附加扣除標准。社會保障補貼方面，就業創業補貼政策、低保對象、特困人員的生活補助、一次性臨時救助金等政策均有推行。促消費方面，家電下鄉和家電以舊換新，汽車購置稅減免等政策支持力度較大。

風險提示

經濟變化超預期，政策超預期。

正文

一問：過往增量財力如何籌集？

中央預算穩定調節基金調入等政策，不涉及調整預算，使用更靈活及時，但規模較爲有限。與調增國債等方式相比，其使用或更靈活、及時，但可補充財力規模較爲有限。2024年初財政預算顯示，2.1萬億元結轉結余及預算穩定調節基金用於補充一般財政資金，較2023年增加4000多億元。同時，2023年底中央預算穩定調節基金規模或在3982億元左右，年初已安排2482億元調入一般財政账戶，剩余規模或在1500億元左右，或可補充中央財力。

動用政府債務結存限額，提前下達次年新增專項債額度等也不涉及調整債務預算，無需人大常委會審批。2023年10月，人大常委會將提前下達地方債務限額的授權延長至2027年底，2025年地方債務新增限額仍可提前下達准備。同時，2023年底，中央政府債務結存限額約8300億元；地方債務結存限額仍有約1.4萬億元，其中，專項債結存限額約7500億元，一般債結存限額約6800億元。結存限額使用空間可能受到剩余限額地區分布不均等影響，部分地區或需經財政部調整限額、地方人大預算調整後才能發行使用。

新增國債、增發特別國債等補充財力空間較大、近年均在萬億量級，但須經人大常委會審批，審批後發行和落地使用或需一定時間。歷史經驗顯示，2023年之前，中央年中調整預算頻率較低、歷史僅有5次，涉及赤字調整的3次發生在1998-2000年8月下旬，分別增發1000、600、500億元國債用於水利、交通等基礎設施建設。2023年10月下旬，中央赤字再度年中加碼、增發一萬億元國債，但其發行及分配使用更多在2023年末及2024年一季度。

2024年初政府工作報告已提及特別國債擬連續幾年發行，後續特別國債額度或可提前下達，支持2025年財政支出加快。特別國債審批通常在3月上旬的全國人大會議期間或在之後的全國人大常委會會議（通常在雙數月下旬召开），2024年政府工作報告已提及特別國債擬連續幾年發行，後續額度或可經預算調整、提前下達，支持2025年財政支出加快。對於地方的分配機制或可參考2023年增發國債，依據各地項目上報情況分配，採用資金直達機制、中央還本付息，緩解地方財政收支和債務壓力。（詳見《》）

二問：財政加力有哪些方式?

過往財政政策加碼，除了加大財政支出力度外，還包括與加強與貨幣政策的協同，加力化解債務風險，提高轉移支付資金效率等。

回顧過往，1998年財政部發行的2700億元30年期“超長期特別國債”，亦有央行政策配合。1998年亞洲金融危機衝擊下，爲緩解國有四大行資本充足率較低等問題，財政部向四大行定向發行2700億元特別國債，用於注資國有四大行，有效提升四大行資本充足率。特別國債定向發行中，央行亦給予政策支持；1998年的2700億元特別國債中，超2400億元或源於央行下調存款准備金率釋放。

1999年，國務院批准下，財政部亦出資成立四大資產管理公司幫助商業銀行系統性剝離不良貸款、恢復銀行信用擴張功能。除了1998年，財政部向四大國有銀行定向發行2700億元特別國債，用於補充資本金外；1999年，國務院批准下，財政部出資成立信達、華融、東方和長城四大資產管理公司，剝離四大行及國开行共13939億元的不良貸款、同時以債轉股的方式消化四大行3574億元的不良債權等。一系列措施下，四大行的账面不良貸款率由1999年的39%降至2004年的15.57%。

2014年以來，針對地方隱性債務問題，財政政策亦持續加碼。2015年至2018年間，置換債發行規模超12萬億元。根據財政部披露，截至2014年末地方政府債務余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右， 2015年之後，地方政府通過發行大規模置換債券，將被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，爲地方節省大量利息。近期，在2023年7月政治局會議的“制定實施一攬子化債方案”指引下，2023年四季度全國28省市發行1.39萬億元特殊再融資債用於償還存量債務，明顯高於過去三年近4200億元的平均發行規模。

近年，針對基層政府財政壓力，轉移支付制度進一步完善，創新轉移支付直達機制，且已呈現常態化。2020年，爲緩解基層政府“三保”壓力，中央財政創設財政資金直達機制，建立 “中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的工作流程。此後直達資金規模與佔比持續增長，2021年起，常態化實施財政資金直達機制，直達資金範圍由增量資金拓展到存量資金；2022年已有4.1萬億元、佔比超40%的轉移支付資金直達基層，對基層政府民生、基建類支出形成有力支撐。

三問：增量財力有哪些投向？

過往財政政策加碼，主要針對地方政府、企業、居民三大主體。

針對地方而言，增量財政政策多數用於加大基建等項目投資力度，支持地方“三保”工作等。爲支持地方基建等項目建設落地，2015年、2022均有可替代財政資本金的專項建設債、政策性开發性金融工具推出；2022年政策行調增信貸額度，使用地方專項債結存限額等亦主要投向基建類項目領域。而轉移支付直達資金主要用於支持基層“三保”工作和惠企利民等方面。2021年的超2.6萬億元直達資金中，用於養老、義務教育、基本醫療、基本住房等基本民生方面的支出近2萬億元，直接用於就業方面的支出超過510億元，相關直接惠企支出累計超過6000億元。

針對企業而言，財政政策加碼主要體現在大規模留抵退稅，減稅降費，階段性減免企業社會保險費用等。2020年，針對企業的養老、失業和工傷三項社會保險免、減、緩、降等政策減費力度達1.54萬億元；2022年，新增減稅降費及退稅緩稅緩費超4.2萬億元，包括退還小微企業和制造業等6個行業增值稅留抵稅額，增值稅留抵退稅款2.46萬億元；減徵小微企業“六稅兩費”，新增減稅超8000億元，新增降費超2000億元；階段性緩繳企業基本養老保險費、失業保險費、工傷保險費政策等超7500億元。

過往財政政策加碼直接補貼居民，或可分爲個稅調整優化、社會保障支持補貼、促消費補貼等。個稅調整優化方面，2018年全國人大常委會第五次會議批准我國個稅起徵點提高至5000元/月後，2022年國務院宣布設立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除，按照每個嬰幼兒每月1000元的標准定額扣除；2023年國務院進一步提高個人所得稅有關專項附加扣除標准，3歲以下嬰幼兒照護專項附加扣除標准，由每個嬰幼兒每月1000元提高到2000元；贍養老人專項附加扣除標准，由每月2000元提高到3000元。社會保障補貼方面，勞動者就業創業補貼政策、低保對象、特困人員的生活補助、一次性臨時救助金等政策均有推行。促消費方面，過往家電下鄉支持政策和當前家電以舊換新政策，汽車購置稅減免等政策支持力度較大。