鄭秉文：解讀“延遲法定退休年齡”和養老第三支柱
我國老齡化速度快，但退休年齡與發達國家差距較大。今年首次提出“按照自愿、彈性原則，穩妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革”，一方面強調“自愿”和“彈性”密不可分，另一方面繼續強調“漸進式”原則。
關於延遲退休會否影響就業，答案是否定的。我國公共部門延遲退休與就業低相關，私人部門延遲退休與就業不相關，就業的最終決定因素是經濟發展。如果經濟不發展，即便降低退休年齡，也不會阻止失業率的擴大。
我國養老三支柱試點以來覆蓋率很高，效果優於預期；但繳費規模很低，重要原因之一，就是養老金收益率過低。長此以往，第三支柱將有名無實。因此，必須深入推進制度內、制度外改革。制度外改革主要是繁榮資本市場，特別是在低利率時代，依靠固收、儲蓄、保險產品很難獲得收益。制度內改革方面，建議進一步擴大養老金融產品範圍，打破舊有的傳統觀念，也可思考將收益率較高的國家大中型工程作爲產品發放給第三支柱。
——鄭秉文 中國社科院世界社保研究中心主任
* 以下爲鄭秉文在第六屆外灘金融峰會之外灘圓桌“養老金融：如何滿足銀發經濟下的多元化需求”上所作的主題發言。
正文：
我國老齡化速度快
但退休年齡與發達國家差距較大
1949年新中國建立時，我國0歲組預期壽命是35歲，聯合國數據是44.6歲。截至2024年8月，我國0歲組平均預期壽命提高到78.6歲（衛健委統計數據）。預計到2035年，我國0歲組平均預期壽命會進一步提高到82.8歲（聯合國數據）。
而1949年我國60歲組人口平均預期剩余壽命是11年。到2023年，我國60歲組平均預期剩余壽命提高到22年。預計到2050年，我國60歲組預期剩余壽命會進一步提高到25.8年。
縱觀發達國家，其國民基本都是65歲退休，個別國家退休年齡正在向67歲過渡。比如，美國正在漸進式改革，今年退休年齡是66歲零6個月，明年會達到66歲零8個月，後年會達到66歲零10個月，2027年會達到67歲。日本和德國也在從65歲邁向67歲的改革路上。
相比之下，中國男性職工的退休年齡是60歲，女性工人的退休年齡是50歲，女性幹部的退休年齡是55歲。考慮到女幹部人數較少，如果對其忽略不計，男女平均退休年齡約爲55歲，比美國、日本的66歲、67歲的法定退休年齡提前至少11-12年，差距十分懸殊。
解讀“延遲法定退休年齡”政策
過去十多年來，中央文件關於延遲退休的論述都比較簡短。今年黨的二十屆三中全會《決定》提出，“按照自愿、彈性原則，穩妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革”，內涵頗豐。
一是首次提出“自愿、彈性原則”。這句話以前沒有，是新加的。什么含義？我個人學習理解是，目前很多國家都已實施彈性退休制度，比如美國以往的法定退休年齡是65歲，但公民有權提前兩年在63歲退休，這是法律賦予公民的自由選擇權。另一方面，如果公民選擇在63歲退休，那么退休金也會相應低一些，這就是所謂的“彈性”原則。既然有“彈性”，那么就必須要自愿，讓參保人自己有選擇權，所以，自愿與彈性二者密不可分。
二是繼續強調“漸進式”原則。我國早在七八年前就提出“漸進式延遲退休年齡”，本次進一步深化了對該概念的理解。根據目前我國生育、托育、養育的家庭負擔情況和家庭經濟現狀，漸進程度恐怕會更加明顯，這也充分體現出中央在制定這項政策時充分考慮到民衆的實際需求和情況。“漸進式”意味着每個國家的情況都不一樣。既然二十屆三中全會已經公布，估計很快會出台具體方案。
延遲退休是否會影響就業？
關於延遲退休是否會影響就業，這是大家最關心的問題。我的回答是沒有影響，具體表現在以下方面：
第一，公共部門延遲退休與總體就業“低相關”。
我國有四千萬編制內的公共部門崗位。如果大家都競爭編制，那么延遲退休確實會影響就業。但實際上，2024年我國機關事業單位擬錄用人員共3.96萬人，而2024年高校畢業生1179萬人。這意味着，100個人裏只有0.34個人可以獲得編內崗位。
在這種情況下，編制內人員延遲退休的節奏很慢，一年只有幾個月，好幾年才提高一歲，並且還增加了“自愿、彈性”的原則，這樣算下來，編制內人員的延遲退休對每年吸納畢業生比例的影響很小，對總體就業的影響幾乎也可以忽略不計。即使這一點點影響，也被稀釋在了漸進式的提高退休年齡的過程當中，特別是前四年幾乎沒有影響，即使有影響，相關性也非常低。
第二，私人部門延遲退休與總體就業“不相關”。
上世紀90年代到本世紀10年代，希臘的退休年齡是60歲，但失業率都在12%-20%，同期美國的退休年齡是65歲，但失業率僅爲5%左右。由此可見，退休年齡高低和失業率高低並不相關。
20年前我們根本無法預測到會有這么多新業態出現，也無法預測到這些新業態可以容納上億人就業。所以私人部門延遲退休與就業是不相關關系。私人部門每年吸納了絕大多數畢業生，是畢業生僱主的主體，與私人部門相比，公共部門每年騰退的編制可以忽略不計。
進而，私人部門的發展和吸納畢業生的情況，主要看經濟發展，所以，就業的最終決定因素是經濟發展。如果經濟不發展，即便降低退休年齡，也不會阻止失業率的擴大。這是法定退休年齡和失業率的相關性、經驗性分析結果，以往的就業情況也可以證明這一點，因爲過去我國和美國的退休年齡都沒有發生太大變化。
爲何個人養老金會出現
“开戶熱、繳存冷”的問題
從基本評價上看，我國養老第三支柱落地時間只有一年半多，不到兩年，但覆蓋率很高，顯著超出預期。在36個試點城市的16-64歲人口中，6000萬账戶开立人數佔比22.6%，高於美國20%的水平。考慮到美國養老第三支柱已成立50年，而我國僅試點一年半多，這已經是非常好的成績。
全球建立養老第三支柱的國家中，有的覆蓋率很低，僅有2%的水平；有的覆蓋率很高，甚至達到100%。總體來看，中國養老第三支柱的試點成績不錯。在所有國家，覆蓋率是決定第三支柱成敗的關鍵，沒有覆蓋率也就沒有後續的問題。
但存在的問題也非常嚴峻。自2022年11月我國養老第三支柱建立以來，已有一年半多時間，但有兩年半多的繳費期。如果按照1.2萬元/年計算，6000萬人的繳費規模大約將近2萬億元，但目前實際只有500億元，差距十分懸殊。
居民不繳費的原因很多，包括經濟下行、收入減少、消費降級等。但其中很重要的一個原因，就是養老金收益率過低。將資金放在收益率更高的地方，這是最基本的常識，並不需要動員和教學。
儲蓄、銀行理財、養老保險、公募基金這四類養老產品中，除保險和儲蓄產品不是負收益，其余很多都是負收益，跌破淨值的產品比比皆是。老百姓將錢投入账戶後，如果賺錢就會繼續投資，如果虧錢就會轉爲儲蓄。因此，這種負效應對居民繳費意愿影響非常大。如果長此以往，第三支柱將有名無實。
推動養老三支柱建設
必須深化改革
解決上述問題必須加快推進改革，包括制度內和制度外改革。
所謂制度外，就是繁榮資本市場，否則一切都是空談。因爲在低利率時代，依靠固收類的儲蓄、保險產品很難獲得有吸引力的收益。而且養老账戶資金必須要到60歲才能取出，資金要鎖定幾十年，這很難說服投資者。所以，核心還是要促進資本市場改革。去年以來，中央在活躍資本市場、提振投資者信心方面的改革措施出台了很多，這也是提振第三支柱投資者信心的重要方面。
同時，制度內也有改革的余地，可以進一步擴大養老金融產品範圍。目前只有四類產品，同質性競爭比較嚴重，建議开動腦筋促進產品創新。比如，有些產品收益率很好，可以擴大使用範圍。
例如，一些只針對企業年金的“集合計劃”，能否把它變成零售產品，向第三支柱進行提供？我認爲，這在制度改革設計層面是可以實現的。因爲“集合計劃”過往20年的歷史收益率對投資者有很強的吸引力，市面上也很難买到收益率更高的投資產品，因此只要監管策略稍微調整，就可以擴大第三支柱個人養老金的產品範圍，提高產品的收益率，提高投資者加大繳存力度的信心。
此外，要打破舊有的傳統觀念。資管新規出台之前，銀行理財都是短期產品，期限平均在三四個月。但目前銀行理財產品期限拉長到一年，並且基本實現淨值化管理，打破剛兌，這是一個巨大的歷史性的進步。資管新規之前，銀行理財產品收益率相當不錯。爲挽救養老金制度，能否申請一定的豁免權？因爲制度有時也需要拯救。
2001年小布什實施社保制度改革，成立了“拯救社會保障制度委員會”。英國也成立了PPF（Pension Protection Fund）養老金保護基金，相當於DB型的養老金保護基金。由此可見，養老金制度是需要保護的、需要拯救的。保護和拯救養老金制度有時需要用特殊辦法。
我國自2007年提出“第三支柱”以來，直到2018年才开始試點個稅遞延型商業養老保險，但截至去年參與人數只有5萬人，因此才有了“規範發展第三支柱”，才誕生了個人養老金制度，整個過程極爲不易，至今持續了十七年。當前，在資本市場整體低迷的情況下，我們需要一些勇氣和情懷進行適當“突破”，目的是拯救這一制度。
此外，對於一些特殊的國家大中型工程，如果收益率比較好，能否也可作爲產品發放給第三支柱？我覺得是應該的。
關於耐心資本、長期資本的問題，長期資本只有三個來源：養老金、保險資金、捐贈基金。共同基金只是長期資本的投資工具，其中有保險資金、養老金等不同的資金來源。與美國等發達國家相比，中國的長期資本和耐心資本很少。但如果沒有長期資本，沒有風險投資，沒有技術創新，要立足於21世紀將十分艱難，因此就要靠政府引導資金，靠財政出資來撬動社會資本。但目前的問題是，一方面，財政收入不斷減少，財政出資更加困難；另一方面，社會資本也越來越難以撬動。
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