進一步全面深化改革：回顧與前瞻

核心觀點

核心觀點：今年4月政治局會議召开，宣布今年7月在北京召开二十屆三中全會，重點研究進一步全面深化改革、推進中國式現代化問題。作爲今後五年甚至十年施政方針和工作重點的風向標，二十屆三中全會受到市場的廣泛關注。5月23日習主席主持召开企業和專家座談會，指出進一步全面深化改革，要錨定完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化這個總目標，緊扣推進中國式現代化，堅持目標導向和問題導向相結合。爲本屆三中全會指明了重點方向。

我們認爲，進一步全面深化改革，新一輪方案的謀劃絕非從零开始。十八屆三中全會以來圍繞經濟體制已經取得的一系列進展和成果，2023年4月以來，二十屆中央全面深化改革委員會已經召开五次會議，涉及國有經濟、民營經濟、對外开放、農村改革等多方面議題。本文我們嘗試從二十屆中央全面深化改革委員會議涉及的部分重點議題出發，結合近年來經濟領域重點問題改革成果以及當前經濟形勢，討論下一步可能的部分改革舉措。

第一，進一步激發民營、外資企業信心與活力，後續可能會重點推進構建高水平社會主義市場經濟體制和更高水平开放型經濟新體制，或可關注強化基礎制度建設與法治保障、擴大市場准入範圍、提高各級政府服務意識與能力、落實好常態化溝通交流機制。

第二，針對新一輪財稅體制改革，我們認爲可以關注省以下分稅制落地、減輕地方政府支出責任、推行事權和支出責任明細單、加強地方財力穩定可預期程度、地方稅收來源優化、個人所得稅進一步規範等。

第三，完善利率市場、資本市場以及其他要素市場化改革，可關注利率市場對政策的引導信號；以股票債券等直接融資佔比提升作爲結果導向相關政策；水電、交通、電信等領域價格改革。

第四，完善新型生產資料和生產關系，較爲優先的抓手或在於國有企業改革的深入實施和農村土地制度改革的進一步推廣。圍繞提高國企核心競爭力可關注優化資源配置、完善市場化經營體制機制、健全制度保障等方面。圍繞農民財產權益的核心可關注承包地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”制度完善；農村宅基地制度改革推進；農村集體經營性建設用地入市制度完善。

我們認爲從經濟發展角度來看，作爲基本經濟制度的社會主義市場經濟體制向高水平邁進，中央與地方、省以下政府間事權財權匹配的進一步優化，以要素市場化改革爲核心的現代市場體系完善，都將有助於在新時期促成新型生產關系和形成，推動全要素生產率的提升。

正文

總書記在2013年指出，改革开放以來，歷屆三中全會研究什么議題、作出什么決定、採取什么舉措、釋放什么信號，是人們判斷新一屆中央領導集體施政方針和工作重點的重要依據，對做好未來5年乃至10年工作意義重大。而當年的十八屆三中全會研究了全面深化改革的若幹重大問題，並發布了《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》，主要從經濟、城鄉、社會、文化、法治、生態等多方面具體部署全面深化改革的主要任務和重大舉措，提出堅持和完善基本經濟制度、加快完善現代市場體系、加快轉變政府職能、深化財稅體制改革、健全城鄉發展一體化體制機制、構建开放型經濟新體制、加強社會主義民主政治制度建設、推進法治中國建設等多個任務。

十八屆三中全會指出經濟體制改革仍然是全面深化改革的重點，經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這是全會提出的一項重大理論觀點。同時會議提出市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，着力解決市場體系不完善、政府幹預過多和監管不到位問題。

今年4月政治局會議召开，宣布今年7月在北京召开二十屆三中全會，重點研究進一步全面深化改革、推進中國式現代化問題。市場對本次三中全會的改革重點較爲關注。5月23日習主席主持召开企業和專家座談會，指出進一步全面深化改革，要錨定完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化這個總目標，緊扣推進中國式現代化，堅持目標導向和問題導向相結合。這爲本屆三中全會指明了重點方向。

01 基本經濟制度：構建高水平社會主義市場經濟體制

關於堅持和完善基本經濟制度，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制”的重點任務並作出一系列重要部署。指出要堅持和完善社會主義基本經濟制度，激發各類市場主體活力；堅持社會主義市場經濟改革方向，推動有效市場和有爲政府更好結合；推進經濟體制改革與收入分配制度改革同向發力，提高人民收入水平。

我們認爲，民營企業市場化程度和資源配置效率相對較高，從我國16個省份以及全國2022年數據來看，民營經濟增加值佔GDP比重越高，其人均產出也往往更高。而構建更高水平的社會主義市場經濟體制，核心就是在“有效的市場”和“有爲的政府”之間尋求平衡，重點一則在於制度、體系建設——完善產權保護、現代企業制度和統一开放、競爭有序的現代市場體系，二則在於激發經濟社會發展活力——公平准入、市場定價，支持以民營經濟爲代表的非公有制經濟健康發展。

實際上2012年以來我國民營經濟持續發展，民營企業數量和產值不斷增長。國家發展改革委數據顯示，截至2021年，我國民營企業數量較2012年的1085萬戶翻了兩番，增長至4457萬戶。全國工商聯數據顯示，民營經濟佔GDP的比重在2012年已經超過了60%。國家統計局數據顯示，2013年-2015年民間固定資產投資完成額增速一直高於全社會投資增速；民間投資佔固定資產投資比重也不斷上升，2015年5月達到階段性高點的65.4%。民間投資和民營經濟日漸成爲推動中國經濟發展、優化產業結構、繁榮城鄉市場、擴大社會就業的重要力量。

除了民營經濟與民間投資，外商投資也得到較快發展。據聯合國貿發會議發布的《全球投資趨勢監測報告》稱，2014年全球外國直接投資流入量達1.26萬億美元，比2013年下跌8%。中國2014年吸收外資規模達1196億美元（不含銀行、證券、保險領域），同比增長1.7%，外資流入量首次成爲全球第一。商務部數據顯示，我國實際使用FDI資金（外商直接投資，人民幣值）在2013年-2022年連續10年維持正增長，2021年同比更是達到14.9%。

2023年，國內經濟恢復呈現波浪式發展、曲折中前進特徵。但也要看到，受國內房地產市場調整、國際貿易環境逆風的影響，我國民間投資和外商直接投資增長明顯放緩。2023年我國第一、二、三產業民間固定資產投資完成額同比分別爲-8.8%、9.9%和-6.2%，增速均不及同期全社會投資同比數值。外商直接投資也在2023年同比轉負至-8%。2024年以來民間投資增長略有回暖，但外商投資增長仍在下滑。國家統計局數據顯示今年一季度民間投資增長0.5%，而同期全社會固定資產投資同比增長4.5%；扣除房地產开發投資，民間投資增長7.7%，民營經濟發展有所回升，民間投資潛力得到釋放。但一季度我國實際使用外商直接投資金額（人民幣值）同比下降26.1%，降幅較去年進一步擴大。

在此背景下，中央對鼓勵民營經濟、推進對外开放等作出進一步指示。2023年4月召开的二十屆中央全面深化改革委員會第一次會議，通過了《關於促進民營經濟發展壯大的意見》，指出支持民營經濟發展是黨中央的一貫方針。促進民營經濟發展壯大，要着力優化民營經濟發展環境，破除制約民營企業公平參與市場競爭的制度障礙；2023年7月通過的《關於建設更高水平开放型經濟新體制促進構建新發展格局的意見》，指出要完善开放型經濟新體制的頂層設計，深化貿易投資領域體制機制改革，擴大市場准入，全面優化營商環境，完善服務保障體系，充分發揮我國綜合優勢，以國內大循環吸引全球資源要素，提升貿易投資合作質量和水平。2023年7月以來國務院、發改委、國辦等發布多份意見，從優化發展環境、加大政策支持力度、強化法治保障等多方面入手，爲民營經濟實現更大發展注入強大動力。並將在交通、水利、清潔能源等領域鼓勵民間資本積極參與投資。對於吸引外商投資，提出要提高利用外資質量、保障外商投資企業國民待遇、持續加強外商投資保護、擴大市場准入，提高外商投資自由化水平。

今年3月5日總書記在參加十四屆全國人大二次會議江蘇代表團審議時指出，不斷完善落實“兩個毫不動搖”的體制機制，有效破除制約民營企業公平參與市場競爭的障礙，支持民營經濟和民營企業發展壯大，激發各類經營主體的內生動力和創新活力。4月30日政治局會議再次強調，要堅定不移深化改革擴大开放，建設全國統一大市場，完善市場經濟基礎制度。我們認爲進一步激發民營、外資企業信心與活力，後續可能會重點推進構建高水平社會主義市場經濟體制和更高水平开放型經濟新體制，或可關注強化基礎制度建設與法治保障、擴大市場准入範圍、提高各級政府服務意識與能力、落實好常態化溝通交流機制。

02 財稅體制改革：財權與事權進一步匹配

十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》在“深化財稅體制改革”議題下提出改進預算管理制度、完善稅制改革和地方稅體系、理順中央和地方的事權關系這三大問題。而在十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》中，也討論了進一步理順統一稅制和分級財政的關系、理順中央和地方職責關系，以及預算決算監督管理。

2019年9月，爲進一步理順中央與地方財政分配關系，國務院印發《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出三項主要改革措施，一是保持增值稅“五五分享”比例穩定，即中央分享增值稅的50%、地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。二是調整完善增值稅留抵退稅分擔機制。三是後移消費稅徵收環節並穩步下劃地方，以拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。

2013-2023年，財政的“兩本账”中，全國一般公共預算支出地方佔比在85%以上，2022年上升至86.4%，而同期地方收入佔比在54%上下波動，未明顯上升；政府性基金預算支出地方佔比在95%上下波動，而地方收入佔比在94%上下波動，並且一直低於支出佔比。地方職責相對較多，而財稅收入能力差異較大，加之央地稅收分成，地方財政收支缺口逐年擴大。2023年地方兩本账收支缺口擴大至14.9萬億元，比2013年的4.3萬億元提高兩倍以上。

彌補地方財政收支缺口，一則需要中央對地方轉移支付和稅收返還，二則需要地方政府發行專項債等進行籌資。但要看到中央向地方轉移支付能力受自身收入所限，無法覆蓋地方財政收支缺口的增長。2017年後中央轉移支付佔中央兩本账收入比重明顯增加，2022年上升至98%，明顯高於2013-2017年平均68%的水平。2017年後轉移支付佔地方財政收支缺口的比重出現明顯下滑，表明僅靠中央轉移支付尚不足以支撐地方財政支出。也是在這一時期地方政府專項債發行量开始明顯增長，從2018年新增1.25萬億元，到2023年新增4.19萬億元。

隨着地方政府收支缺口擴大，地方政府債務壓力也在不斷增長，2011年後地方政府槓杆率反超中央政府槓杆率，並且整體增長相對較快。截至2024年一季度，地方政府和中央政府槓杆率分別較2011年上升16.5和7.9個百分點至32.8%和23.9%。並且近年來部分省份隱性債務壓力也有所加劇。我們認爲從改革角度出發，財政支出如何增質提效固然是一個重要問題，財政收入如何更好優化央地財權與事權分配或許也是改革應有之義。

2023年中央經濟工作會議提出，做好2024年經濟工作要深化重點領域改革，其中之一就是要謀劃新一輪財稅體制改革。2024年政府工作報告進一步對“謀劃新一輪財稅體制改革”做出部署，指出要加大對高質量發展的財稅金融支持。後續大概率會繼續提出新一輪財稅體制改革，如何期待？我們認爲可以關注省以下分稅制落地、減輕地方政府支出責任、推行事權和支出責任明細單、加強地方財力穩定可預期程度、地方稅收來源優化、個人所得稅進一步規範等。

03 現代市場體系：深化要素市場化改革

十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》中，在“加快完善現代市場體系”議題中提到要完善主要有市場決定價格的機制、完善金融市場體系。2020年中共中央國務院發布《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出依照一是市場決定，有序流動、健全制度，創新監管、問題導向，分類施策穩中求進，循序漸進等原則，穩步推進土地、勞動力、資本等要素市場化配置改革，加快培育、發展數據和技術要素。

利率市場化改革是金融領域最重要的改革之一，近年來利率市場化改革持續推進。央行推動貸款市場報價利率（LPR）改革，建立存款利率市場化調整機制，健全市場化利率形成和傳導機制，持續完善央行政策利率體系，建設較爲完整的市場化利率體系和利率傳導機制；以自然利率爲錨實施跨周期利率調控。

2022年以來，隨着房地產市場調整，我國存貸款利率、債券市場利率有所下降，而央行在引導市場、預期管理方面也更加積極，例如2024年4月、5月央行多次在例會或媒體訪問中提示關注長期國債利率的變化與風險，認爲長期國債收益率總體會運行在與長期經濟增長預期相匹配的合理區間內。我們認爲增加政策與市場交流、優化預期管理固然有助於提高政策前瞻性和可預期性，但作爲資本市場和實體經濟融資供需匹配的信號指標，利率的市場價格仍需得到政策端足夠的重視與順應。

資本市場是一個經濟體市場化程度相對較高的部分，也是國民經濟的“晴雨表”，反映的是預期，體現的是信心。十八大以來我國資本市場股債融資穩步增長，上市公司行業結構明顯優化、投資者結構逐步改善，科創板、創業板、北交所等多層次市場體系不斷健全。2023年2月份，經過4年的試點，股票發行注冊制正式全面實施，這標志着我國資本市場基礎制度進一步完善，市場化程度進一步提高。但從央行公布的社融數據看，全面注冊制改革實施後，非金融企業境內股票融資佔比不升反降，而企業債券融資佔社融比重自2020年中开始不斷下降的趨勢也並未扭轉，提高直接融資比重依然可謂“任重道遠”。

2023年7月召开的中央政治局會議提出“要活躍資本市場，提振投資者信心”。2023年8月，證監會宣布階段性收緊IPO節奏，促進投融資兩端的動態平衡。2024年4月12日，國務院發布《國務院關於加強監管防範風險推動資本市場高質量發展的若幹意見》（即新“國九條”），涵蓋發行上市准入把關，上市公司、證券基金機構、交易等多方面監管，大力推動中長期資金入市等內容。我們認爲後續或將再次部署深化資本市場改革，平衡好“放管結合”的力度，除了進一步落實監管層相關措施，也可關注市場和法治約束的強化，而提高股債等直接融資佔比或仍將是一個重要抓手。

除了金融資本市場，其他要素市場也有望進一步深化改革。十八屆三中全會提出要推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放开競爭性環節價格。政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督。

2023年7月召开的二十屆中央全面深化改革委員會第二次會議，通過了《關於深化電力體制改革加快構建新型電力系統的指導意見》，指出要健全適應新型電力系統的體制機制，推動加強電力技術創新、市場機制創新、商業模式創新。要推動有效市場同有爲政府更好結合，不斷完善政策體系，做好電力基本公共服務供給。11月召开的二十屆中央全面深化改革委員會第三次會議，通過了《關於健全自然壟斷環節監管體制機制的實施意見》，指出電力、油氣、鐵路等行業的網絡環節具有自然壟斷屬性，是我國國有經濟布局的重點領域。要對自然壟斷環節开展壟斷性業務和競爭性業務的範圍進行監管，防止利用壟斷優勢向上下遊競爭性環節延伸。

2024年3月5日總書記在參加十四屆全國人大二次會議江蘇代表團審議時指出，要圍繞構建高水平社會主義市場經濟體制，深化要素市場化改革，建設高標准市場體系，加快完善產權保護、市場准入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度。5月23日山東座談會上，國電投、深創投等多位企業和專家代表發言，就深化電力體制改革、發展風險投資、用科技改造提升傳統產業、建立健全民營企業治理體系、優化外資企業營商環境、推動香港更好融入新發展格局、增強人民群衆改革獲得感、推動城鄉融合發展、完善宏觀經濟治理體系等提出意見建議。我們認爲，在二十屆三中全會召开前夕，本次座談會相關議題也爲進一步全面深化改革指明了方向。

04 新型生產關系：推動全要素生產率提升

當前隨着我國勞動年齡人口減少、資本投入增長放緩，我國經濟發展或許要更多依靠全要素生產率提高。現代經濟體制下，全要素生產率通常表現爲技術進步、體制改革和組織管理改善等無形要素的作用。而實現資源配置的效益最大化和效率最優化，或許指向全要素生產率的提高，也正是經濟改革的一個重要目的。

2023年9月，總書記在黑龍江考察調研期間首次提到“新質生產力”。2024年1月，總書記在主持中共中央政治局第十一次集體學習時系統闡述了新質生產力的理論內涵和主要特徵，強調新質生產力具有高科技、高效能、高質量特徵，以全要素生產率大幅提升爲核心標志。同時提出，發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。

歷史規律表明，每一次重大科技的突破都使生產力產生深刻變化，與之同時發生的就是生產要素的流動變遷和生產關系的改變。如近年的數字技術發展，盡管對傳統的线下辦公、教育、交易等產生一定衝擊，但其同時可以引導生產要素流動乃至催生出全新的生產要素，與之相適應的新的生產關系也應運而生：以平台企業爲核心，促進各類市場主體和資源的整合，創造了新模式新業態；而數字技術由發展的工具、手段、方式，上升到數字資源、要素、資產。

我們認爲，後續可能會促進新型生產關系的進一步完善發展。而完善新型生產關系，需進一步完善社會主義市場經濟體制，創新生產要素配置方式，讓各類生產要素自由流動。改革开放以來，傳統生產要素中土地、人才、資金在城鄉、省際的流動渠道已經愈發暢通。2020年3月中共中央、國務院發布《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出促進要素有序流動的基本原則，第一即是市場決定，有序流動。這應是政府“有形之手”和市場“無形之手”共同培育和驅動形成的。“有爲政府”一方面需要提供一定的宏觀調控、必要時托舉經濟發展；另一方面也要以市場爲主，建設“服務型、響應式的政府”，讓城市產業自行尋找最合適的發展方向。此外，除了傳統要素的轉移，技術和數據等新型要素的共享使用也愈加重要。

我們理解，新型生產資料和生產關系的完善，當前較爲優先的抓手或在於國有企業改革的深入實施和農村土地制度改革的進一步推廣。

對於國企改革深入實施，圍繞提高國企核心競爭力可關注優化資源配置、完善體制機制、健全制度保障等方面深化改革。實施战略性重組和專業化整合；完善市場化經營機制，着力推進任期制和契約化管理工作提質擴面，強化剛性兌現和考核。

對於農村土地制度改革，圍繞農民財產權益的核心可關注以下幾點。一、承包地“三權分置”（“三權”指集體所有權、農戶承包權、土地經營權）制度完善：包括土地流轉價格形成機制健全、土地承包經營權有償退出機制完善、第二輪土地承包到期後再延長30年試點擴面等；二、農村宅基地制度改革推進：如闲置農房和闲置宅基地盤活利用；三、農村集體經營性建設用地入市制度完善：推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。

4月30日政治局會議指出，面對紛繁復雜的國際國內形勢，面對新一輪科技革命和產業變革，必須繼續把改革推向前進。作爲今後五年甚至十年施政方針和工作重點的風向標，二十屆三中全會受到市場的廣泛關注。我們認爲從經濟發展角度來看，作爲基本經濟制度的社會主義市場經濟體制向高水平邁進，中央與地方、省以下政府間事權財權匹配的進一步優化，以要素市場化改革爲核心的現代市場體系完善，都將有助於在新時期促成新型生產關系和形成，推動全要素生產率的提升。

風險提示：國內宏觀經濟政策不及預期；國際宏觀經濟貿易環境超預期走弱；國企改革不及預期；信用事件集中爆發。

注：本文來自長城證券股份有限公司2024年6月18日發布的《進一步全面深化改革：回顧與前瞻》，報告分析師：蔣飛 S1070521080001，仝垚煒 S1070524050002

標題：進一步全面深化改革：回顧與前瞻

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