金融工作會議，這次不一樣?

摘要

隨着新一輪金融監管改革开啓，第六次全國金融工作會議或將召开，可能重點關注哪些領域？系統梳理歷史經驗和年初政策信息，或可提供參考。

一、全國金融工作會議是金融工作最高規格會議，對後續金融發展改革具有重要指引

全國金融工作會議通常五年召开一次，是金融業最高規格的政策部署會議，對我國金融業長期發展與改革具有重要指引意義。不同於其它金融相關會議每年多次召开，全國金融工作會議自1997年至今共召开五次，每次會議持續2-3天，參會者包括中央領導班子、有關部委和機構負責人和地方領導等。回顧過往，歷次全國金融工作會議基於時下經濟背景、各有側重，對我國資本市場發展、金融監管體系和防風險制度等做出重大改革和部署。

不同經濟背景下，全國金融工作會議重心不同。前兩次全國金融工作會議重在建立現代金融體系，包括金融機構體系、監管體系和市場體系；第三次、第四次全國金融工作會議重在推進金融體系改革，在深化金融機構改革，提供金融優質服務等方面做出重要指引；最近一次全國金融工作會議聚焦防風險，在防範系統性金融風險、加強金融監管、補齊監管短板等方面做出重要部署。

二、會議聚焦改革發展和防風險兩條主线，推動我國資本市場、防風險體系不斷發展完善

推動我國金融業持續改革發展，是全國金融工作會議的主线之一；會議指引下，我國逐漸形成市場化、多元化、國際化的多層次資本市場體系。2022年我國直接融資比例增長至32%，除主板外，創業板、新三板、科創板和北交所等亦對股票市場形成重要補充；資本市場對外开放也持續推進，QFII、RQFII，滬港通、滬倫通等逐漸放寬試點。

防風險也是全國金融工作會議的重要議題，不同階段側重不同。前兩次金融工作會議側重防範國有銀行業風險，第四次會議首提地方債務風險，第五次會議注重防範金融風險。近年地方債務風險加快顯現下，防風險聚焦地方債務領域；債務化解政策指引下，城投平台帶息債務增長放緩，2021年同比11.7%、較2012年下降超20個百分點。

作爲防風險體系的重要一環，金融監管隨環境變化等持續改革，當前正由分業監管向功能監管過渡。隨着金融業務不斷創新發展，我國監管框架亦持續改革，2003年“一行三會”的分業監管模式形成，2017年銀監會和保監會合並有效推動監管協同，2023年爲順應混業經營態勢，國家金融監管總局組建，則進一步加強行爲監管與功能監管。

三、當前政策信息顯示，擴內需、防風險、完善金融監管等或是本次金融工作會議重點議題

較過往規律有所延後的第六次全國金融工作會議，可能在今年下半年召开；結合歷史經驗和年初政策信息，加強服務實體經濟、擴內需，防風險、完善金融監管等或是本次會議重點關注領域。國家金融監管總局局長首次公开講話也指出，後續金融工作將圍繞恢復擴大有效需求、加強完善現代金融監管、主動防控金融風險等領域开展。

2023年上半年經濟修復內生動能不足下，金融體系如何助力擴大有效需求，推動現代化產業體系建設等或是本次全國金融工作會議的重要議題之一。2022年底擴大有效需求上升爲國家战略，在擴內需、促消費亦擺在優先位置背景下，金融資源如何提升服務實體效率，助力消費投資修復，推動產業轉型升級等或在本次會議上進一步部署。

新發展理念下，安全發展成爲重要原則，化解地方債務壓力、降低中小銀行風險等防風險或是本次全國金融工作會議的重要議題之一。2023年地方城投債到期規模攀升，部分地區專項債付息明顯承壓；以城商行與農商行爲代表的中小銀行風險凸顯。後續政策如何部署主動防範系統性金融風險、化解地方債務等值得關注。

風險提示

政策超預期，政策理解不到位。

正文

一、全國金融工作會議是金融最高規格會議，

對後續金融發展改革有重要指引

全國金融工作會議通常五年召开一次，是金融業最高規格的政策部署會議，對我國金融業長期發展與改革具有重要指引意義。不同於其它金融領域會議每年多次召开，全國金融工作會議自1997年至今共召开五次，每次會議持續2-3天，參會者包括中央領導班子、有關部委和機構負責人和地方領導等。回顧歷史，五次全國金融工作會議均基於時下經濟背景，對我國金融監管框架、資本市場發展、防風險制度等金融體系做出重大改革和部署。

第一次全國金融工作會議於1997年召开，重點在於加快建立現代金融監管體系，有效防範和化解金融風險。1997年亞洲金融危機爆發，對部分亞洲國家金融體系造成嚴重衝擊；同年，我國國有四大行平均資本充足率僅3.5%、低於當時《巴塞爾協議》規定的8%下限。在此背景下，首次全國金融工作會議召开，提出深化金融改革和整頓金融秩序、防範化解金融風險。會議指引下，1998年中央金融工委成立、實現對金融機構的垂直領導；保監會、證監會成立，分別負責保險業、證券期貨業監管；人民銀行撤銷省分行、改設九大區行，增強中央銀行貨幣政策與監管的獨立性。爲了防範和化解金融風險，1998年8月財政部發行2700億元特別國債，爲四大行充實資本金；1999年，四大資產管理公司先後設立，幫助剝離四大行和國家开發銀行的不良貸款近1.4萬億元，有效緩解四大國有銀行和政策行不良率高企的問題。

2002年第二次全國金融工作會議召开，會議延續了第一次改革的方向，進一步完善金融監管體系，推進新一輪國有銀行業改革，同時开啓農信社改革。2001年12月我國正式加入WTO，在此背景下，第二次全國金融工作會議於2022年2月召开，重點提出“必須把銀行辦成現代金融企業”，並將農信社改革提到了重要位置。會後的2003年，中央金融工作委員會撤銷、銀監會成立，“一行三會”格局形成，分業經營、分業監管的金融體系初步建立；國有銀行改革領導小組成立，研究部署國有銀行改革方案、推動國有銀行上市，農信社改革也於吉林、山東等省市率先試點，後逐步推廣。同時，中央匯金公司也於2003年12月成立，高效利用外匯儲備，以補充國有銀行資本金，進一步緩解銀行業風險。

2007年召开的第三次全國金融工作會議，除了延續國有銀行業改革外，重點對過往金融工作會議未涉及的農村金融改革、外匯儲備管理、多層次金融市場體系建設等領域進行部署。國有銀行業改革方面，第三次全國金融工作會議進一步推進農業銀行股份制改革，並推動國家开發銀行开啓商業化改革。面對快速增長的外匯儲備，2007年財政部發行1.55萬億元特別國債，用於成立中投公司，以有效管理外匯儲備進行國際化投資運作。爲建立成熟、現代化資本市場，創業板上市管理辦法於2009年正式落地，开啓了多層次金融市場體系建設的第一步。

第四次全國金融工作會議於2012年召开，會議重點聚焦提供更多優質金融服務，深化金融機構改革，加強和改進金融監管，並首次提及防範化解地方政府性債務風險。會後，金融市場化改革進一步推進，利率管制放开、人民幣匯率形成機制改革、民營銀行試點、滬港通試點等相繼推出。爲化解系統性金融風險，地方政府預算管理於2014年起逐漸規範化、隱性債務化解开始推進，存款保險制度也於2015年正式落地。

最近的全國金融工作會議於2017年召开，面對逐漸顯現的金融風險，會議重點強調防範系統性金融風險、推進金融監管改革等。隨着我國經濟由“高增長”步入“新常態”，金融服務實體重要性提升的同時，金融“脫實向虛”現象也逐漸顯現。2017年我國金融部門槓杆率明顯高於實體部門，同時銀行信貸資產質量與盈利能力均有下降，“影子銀行”問題逐漸暴露；在此背景下，第五次全國金融工作會議召开，重點強調把主動防範化解系統性金融風險放在更加重要的位置，並提出進一步加強金融監管協調、補齊監管短板。會後，金融穩定發展委員會成立，銀保監會設立、統一監管銀行、保險業，形成 “一行兩會”監管格局；同年11月，“資管新規”出台，开啓資管領域改革序幕。此外，科創板、創業板試點注冊制相繼落地；資本市場對外开放也進一步推進。

二、會議聚焦改革發展和防風險，

推動我國資本市場、防風險體系發展完善

推動我國金融業持續改革發展，是全國金融工作會議的主线之一；會議指引下，我國逐漸形成市場化、多元化、國際化的多層次資本市場體系。經歷二十余年發展，我國直接融資比例持續增長、資產管理規模快速攀升，2022年我國直接融資比重達32%、資產管理規模達115萬億元。多層次資本市場逐漸建立，從創業板、新三板設立及改革，到科創板和北交所落地，股票市場變得更爲市場化、多元化；2023年股票及債券注冊制改革正式落地，標志着我國資本市場改革進一步推進。同時，我國資本市場國際化水平持續提升，QFII、RQFII制度，滬港通、深港通、滬倫通試點相繼落地、範圍逐漸拓寬。

防風險也是全國金融工作會議的重要議題，不同階段側重不同。前兩次金融工作會議側重防範國有銀行業風險，第四次會議首提地方債務風險，第五次會議注重防範金融風險。近年，地方債務風險加快顯現下，防風險聚焦地方債務問題。2015-2018年首輪化債中，地方發行超12萬億元置換債，基本將2014 年底的不規範存量債務置換完畢。2018 年开始的第二輪化債側重化解隱性債務，財政部提出的化債方式中，項目結轉資金償還、轉爲經營債務、借新還舊、破產清算等均爲市場化化債方式。地方隱性債務管理也進一步加強。政策多次強調堅決遏制隱性債務增量下，以城投平台帶息債務表徵的隱性債務增長放緩，2021年同比爲11.7%、較2012年下降超20個百分點。

作爲防風險體系的重要一環，金融監管根據環境變化等進行改革，當前正從分業監管向功能監管過渡。前兩次金融工作會議推動下，證監會、銀監會與保監會相繼成立，初步形成“一行三會”分業監管格局。而隨着金融業務不斷創新，分業監管模式不再適用，第五次會議提出成立國務院金融穩定發展委員會，並將銀監會和保監會合並成立銀保監會，推動監管協同。2023年，爲進一步強化功能監管，在銀保監會基礎上，國家金融監督管理總局組建，監管體系邁入“一行一局一會”新格局。

三、當前政策信息顯示，

擴內需、防風險、完善金融監管等或是本次會議重點

較過往規律有所延後的第六次全國金融工作會議，可能在今年下半年召开，結合歷史經驗和年初政策信息來看，加強服務實體經濟、擴內需，防風險、完善金融監管等或是本次會議重點關注領域。年初以來，中央多次強調擴大有效需求、引導金融資源更多投向科技創新等實體經濟領域，亦多次強調有效防範化解重大風險，守住不發生系統性金融風險的底线。同時，新一輪金融監管改革开啓下，國家金融監管總局局長指出，後續金融工作將圍繞恢復擴大有效需求、加強完善現代金融監管、主動防控金融風險等方面开展。

2023年上半年經濟修復內生動能不足下，金融體系如何助力擴大有效需求，推動現代化產業體系建設等或是本次全國金融工作會議的重要議題之一。2022年部分國有大行對對科技、高端制造、綠色轉型等實體經濟的融資支持增強；工商銀行2022年战略新興產業貸款、綠色貸款余額增速達75%、65.8%，高於其9.3%的貸款總余額增速。2023年在擴內需、促消費亦擺在優先位置背景下，金融資源如何提升服務實體效率，助力消費投資修復，推動產業轉型升級等或在本次會議上進一步部署。

新發展理念下，安全成爲發展的重要基石，化解地方債務、降低中小銀行風險等防風險議題或是本次全國金融工作會議的重點之一。2023年地方債務壓力攀升，地方城投債到期規模達3.9萬億元、較2022年增長2400億元；年初以來土地財政持續低迷也導致部分地區專項債付息明顯承壓。此外，以城商行與農商行爲代表的中小銀行風險凸顯，不良貸款率處於較高水平。後續政策如何部署主動防範系統性金融風險、化解地方債務壓力等值得關注。

隨着新一輪金融監管改革开啓，加強完善現代金融監管亦是當前金融領域重點工作之一，具體部署或在金融工作會議上進一步明確。2023年 3月，《黨和國家機構改革方案》出台，金融相關改革包括組建中央金融委員會、組建中央金融工作委員會、組建國家金融監督管理總局等，促使金融監管機構體系由“一行兩會”轉向“一行一局一會”。此次金融機構改革推動我國金融監管體制更加完善，有助於強化金融監管，實現金融監管體系向行爲監管與功能監管進一步轉化，具體部署或於本次全國金融工作會議中進一步明確。