國際金融危機後，美國“再工業化”何以艱難？

核心觀點

美國“再工業化”啓程。2008年國際金融危機後，奧巴馬政府开啓“再工業化”战略，以2009年《重振美國制造業框架》以及2010年《美國制造業促進法案》爲標志。奧巴馬啓動“再工業化”的經濟考量，包括經濟復蘇、經濟結構優化與國際收支平衡。2017年以後，特朗普延續了“再工業化”愿景，但手段與奧巴馬時期明顯不同。特朗普啓動“再工業化2.0”的經濟背景是，美國經濟結構並未改善，且制造業面臨的國際競爭加劇。比較來看，奧巴馬和特朗普的政策目的均是重新發展制造業，且都支持加大基建投資。但不同點在於，1）政策思路上，奧巴馬側重“重建”，特朗普側重“回流”；2）扶植企業方式上，奧巴馬更依賴於政府支出與補貼，特朗普主張減稅並增設貿易壁壘。3）細分領域上，奧巴馬傾向於發展新能源、汽車、高端制造等領域，前瞻性地布局中長期制造業競爭；特朗普更重視傳統化石能源、國防等發展。

美國“再工業化”成效評估。總的來看，奧巴馬和特朗普的“再工業化”战略並未獲得積極評價。2010-2019年，美國制造業增加值佔GDP比重下滑，制造業就業人數佔比下滑，商品貿易逆差沒有明顯改善，說明政策未能阻止1980年代以來美國制造業衰退的大趨勢。不過，全盤否定“再工業化”的成效或也不夠客觀。雖然美國制造業本身的增長表現平淡，但美國私人投資的整體表現可圈可點，尤其基建投資明顯增長，制造業領域的FDI加快流入，與先進制造業相匹配的人才教育與就業加快發展。

美國“再工業化”何以艱難？1）商品內需有限。次貸危機後，美國商品消費佔比繼續維持下降趨勢，其中耐用品消費佔比下滑更明顯。美國“再工業化”战略難以從根本上打破商品消費增長的瓶頸，限制了制造業投資和就業增長的空間。制造業需求下滑，有時也被認爲是一種順應經濟規律的“正常”現象。2）國際競爭加劇。美國制造業勞動力等“初級成本”在全球比較中處於相對劣勢。中國制造業綜合實力的上升，無疑加大了美國重振制造業的難度。此外，以蘋果公司的外包战略爲例，美國產業政策可能不足以扭轉“行業領袖”已經鋪墊好的全球化之路。3）產業政策斷崖。奧巴馬時期的政府支出未能延續高水平，政黨輪替破壞了產業政策的連貫性，特朗普的“逆全球化”政策對於制造業發展可能弊大於利。4）金融發展過度。美國金融業繁榮可能侵蝕制造業發展空間。由於金融業薪酬較高，制造業企業在人才爭奪战中自然處於劣勢。金融市場繁榮帶來的另一個問題是投資短視化。美國上市企業傾向於將利潤更多用於股票回購與分紅，而不是增加資本开支，導致長期投資不足。5）美元升值。次貸危機後，美元匯率呈現走強趨勢，對美國制造業出口產生負面影響。

2023年以來，伴隨人工智能應用井噴、美國投資建廠規模意外躥升等，關於美國“再工業化”的討論增多，各界對拜登政府引領美國新一輪制造業發展抱有更多期待。而事實上，2008年國際金融危機後，美國就已高調邁向“再工業化”，但成效似乎並不明顯。那么，拜登政府能否真正扭轉美國制造業長期衰退的大趨勢？爲回答這一問題，我們开展美國“再工業化”系列研究，深度復盤美國近十五年的“再工業化”進程，以期更好地判斷美國乃至全球制造業的未來走向。

本文爲該系列第一篇，聚焦於分析2009-2019年奧巴馬和特朗普時代下的“再工業化”進程。總的來看，奧巴馬和特朗普的“再工業化”战略並未獲得積極評價。從制造業增加值佔GDP比重、制造業就業以及制造業出口等表現看，1980年代以來美國制造業衰退的大趨勢並未扭轉。究其原因，一方面，發達經濟體“去工業化”或被認爲是經濟發展的客觀規律；另一方面，美國制造業的成本劣勢、產業政策缺乏連貫性、以金融業過度繁榮爲代表的經濟結構問題、以及美元作爲國際儲備貨幣帶來的“特裏芬難題”等，進一步加大了美國重振制造業的難度。

回到當下，拜登政府如能突破上述瓶頸，方能在“再工業化”之路上更近一步。

01 美國“再工業化”啓程

1.1 奧巴馬：“再工業化1.0”

2008年國際金融危機後，美國开啓“再工業化”战略。奧巴馬政府針對制造業的一攬子產業政策，被視爲“再工業化1.0”，大致分爲三個階段：第一階段，幫助制造業復蘇與總需求修復，一方面啓動《美國復蘇與再投資法案》（2009年2月），擬於未來十年增加逾8千億美元的基建、醫療、教育等投資，另一方面於2009年啓動有關兩大汽車制造巨頭（通用和克萊斯勒）的救助方案。第二階段，提出重振制造業的中長期战略，以2009年12月提出的《重振美國制造業框架》以及2010年8月生效的《美國制造業促進法案》爲標志，將制造業確定爲美國核心產業，以高端性、前瞻性制造業爲抓手，以期重振制造業。第三階段，補充政策細節，於2010-16年期間出台了《美國先進制造夥伴（AMP）計劃》、《振興美國制造業與創新法案》、《美國創新與競爭力法案》、《清潔能源計劃》等法案，進一步支持高端制造、新能源等細分領域發展。

奧巴馬政府啓動“再工業化”的經濟考量，可從推動經濟復蘇、經濟結構優化與國際收支平衡三方面理解。

首先，美國經濟在次貸危機中受重創，制造業投資成爲需求復蘇的抓手。2009年美國實際GDP萎縮2.6%，其中私人投資大幅萎縮21%，爲二战以來最嚴重的衰退。美國失業率由次貸危機前4.5%左右，一路升至2009年的10%，創1982年以來的新高。因此，奧巴馬擴大財政支出引導私人投資修復，幫助經濟復蘇。

其次，美國“產業空心化”問題暴露，經濟結構亟需優化。不少人將次貸危機的爆發歸咎於美國經濟“脫實向虛”。二战以來，美國制造業在經濟中的角色持續下降，金融業則不斷上升。截至2008年，制造業在美國GDP中的佔比僅爲12.2%，金融相關行業（金融、保險、房地產和租賃業）佔比爲19.1%，可見制造業行業增加值大幅落後。此外，從行業就業佔比看，金融業能夠吸納的就業十分有限，無法彌補制造業崗位的流失。2009年12月“重振美國制造業框架”提出時，美國失業率正處於9%以上峰值水平，亟需重振制造業以創造更多就業崗位。

再次，美國商品貿易逆差過大，亟需提升制造業的國際競爭力。美國商品貿易逆差自1991年以來節節攀升，在2006年達到歷史最高，截至2008年仍超過8300億美元，是1991年的10倍以上。即便美國服務貿易保持順差，商品貿易逆差過大仍放大了國際收支不平衡的風險，也不利於美元幣值穩定，受到奧巴馬政府的高度重視。而縮小貿易逆差，從根本上需要重振美國制造業，提升商品出口競爭力。

1.2 特朗普：“再工業化2.0”

特朗普時期延續了“再工業化”愿景，但手段與奧巴馬時期明顯不同。特朗普在2016年競選時就高喊“再工業化”口號，提出扭轉美國制造業就業長期下降趨勢、復興國內制造業，成功瓜分民主黨傳統票倉而獲選。特朗普上任後，雖然振興制造業的目標不變，但政策思路與奧巴馬時期有明顯區別，因此其政策被視爲“再工業化2.0”。其主要內容包括：一是，推動大規模減稅，大幅調降公司稅率，旨在增厚企業利潤、鼓勵企業加大資本开支；二是，實施貿易保護，以期扭轉美國商品貿易逆差，同時引導投資回流；三是，大力發展傳統化石能源，追求能源獨立，以促進經濟和就業。

特朗普啓動“再工業化2.0”的經濟背景是，美國經濟結構並未改善，且制造業面臨的國際競爭加劇。對比奧巴馬，特朗普參選和執政時的經濟背景，不存在經濟復蘇的壓力。2010-2015年，美國經濟整體有序復蘇，失業率呈下行趨勢；截至2016年，美國失業率已經處於5%左右的低位，美聯儲已开始加息。不過，美國經濟結構失衡的問題並未明顯改善。譬如，美國制造業增加值佔GDP比重在2016年下降至11.2%、繼續創歷史新低；2008-2016年期間美國私人部門就業總數增長6%，而其中制造業就業人數反而減少了10%。從國際收支看，2008-2016年期間美國商品貿易逆差縮窄9%，改善幅度不如人意。更爲關鍵的是，美國制造業增長在與中國制造業的比較中更顯黯淡：2009年，中美制造業增加值（名義）規模基本持平；而截至2016年，中國制造業增加值已經比美國高出50%。

1.3 奧巴馬與特朗普的政策比較

我們將奧巴馬和特朗普時期“再工業化”战略歸結爲兩個相同點和三個不同點。

相同點在於：一是，二者的政策目的均是重新發展美國制造業，對內希望實現制造業和服務業比重的再平衡，尤其希望扭轉制造業就業的流失，對外希望增加商品出口、縮小商品貿易逆差；二是，二者都支持加大基建投資，或都意識到基建老化是美國制造業沒落的關鍵制約之一，而基建投資能夠爲制造業後續發展打好基礎。

不同點在於：一是，在政策思路上，奧巴馬側重“重建”，即將重心放在國內制造業的重建與創新發展，對外鼓勵美國制造走向全球市場；特朗普側重“回流”，對內鞏固關鍵產業鏈的同時，更動用貿易保護以鼓勵制造業投資和就業回流本土。二是，在扶植美國企業的方式上，奧巴馬更依賴於政府支出與補貼，一方面是出於當時經濟紓困的需要，另一方面希望借助政府力量鼓勵長期科技創新；特朗普主張減稅並增設貿易壁壘，一方面增強國內企業盈利能力，另一方面增加外部競爭對手商業成本。三是，在細分領域上，奧巴馬傾向於發展新能源、汽車、高端制造等領域，前瞻性地布局中長期制造業；特朗普更重視傳統化石能源、國防等發展，此外其政策並未過多聚焦於某一具體領域。

02 美國“再工業化”成效評估

2.1 “敗”：制造業投資、行業增加值、就業人數、商品出口

總的來看，奧巴馬和特朗普的“再工業化”战略並未獲得積極評價。從制造業投資增速、制造業增加值佔GDP比重、制造業就業的修復情況以及制造業出口表現看，這些“再工業化”政策未能阻止1980年代以來美國制造業衰退的大趨勢。

第一，制造業投資增速下滑趨勢未能逆轉。2010-2019年（排除經濟危機擾動後的奧巴馬與特朗普執政時期），美國制造業固定資產投資年均增速爲4.1%，低於2003-2006年（互聯網危機後至次貸危機前）的4.6%，也低於1980-2006年均值的5.2%；即便排除價格因素，制造業投資物量指數增速也呈現類似的下滑趨勢。

第二，制造業增加值佔GDP比重持續下滑。2010-2019年，美國制造業增加值年均增長3.4%，增速低於2003-2006年均值（5.1%）和1980-2006年均值（4.6%），也低於同期名義GDP年均增速的4.0%。繼而，美國制造業增加值佔GDP比重繼續延續下滑趨勢，由次貸危機前的13%左右，進一步下降至2019年的11.1%；工業增加值佔GDP比重也由次貸危機前20%以上，下降至2019年的18.3%。

第三，制造業就業人數增長緩慢，就業佔比仍在下滑。2010-2019年，美國制造業就業人數增速不及其他行業。截至2019年底，美國私人非農就業總數較2009年底增長了20.2%，但制造業就業僅增長11.6%。而且，美國制造業就業未能恢復至次貸危機前水平。截至2019年底，美國私人非農就業總數相較2006年底增加了1388萬人（增長12%），但制造業就業總數減少了121萬人（減少8.7%）。截至2019年底，制造業就業佔非農總就業比重，較2006年下降了2.2個百分點至9.9%。

第四，美國貿易逆差雖有改善，但制造業佔商品出口的比重下滑。2010-2019年，美國貿易逆差較次貸危機前水平有所收窄，年均逆差約5100億美元，2003-2006年均值約爲6500億美元。不過，貿易逆差的改善主要歸功於服務貿易順差的擴大，美國商品貿易逆差自2019年以來仍呈擴大趨勢，2018和2019年美國商品貿易逆差均超過2006年的峰值水平。此外，美國制造業佔商品出口的比重，由2003-2006年的77%左右，下降至2010-2019年的62%左右。

2.2 “成”：經濟復蘇、基建投資、制造業FDI、教育

不過，全盤否定這段時期美國“再工業化”的成效或也不夠客觀。雖然美國制造業本身的增長表現平淡，但美國私人投資的整體表現可圈可點，尤其基建投資明顯增長，制造業領域的FDI加快流入，與先進制造業相匹配的人才教育與就業加快發展。因此，從經濟紓困、引導制造業投資“回流”、以及布局先進制造業等目標來看，這些政策並非無效。

第一，美國私人投資加快增長，失業率持續下降，經濟成功復蘇。2010-2019年，美國經濟成功走出次貸危機陰霾，保持了十年的穩定增長，實際GDP年均增長2.2%。其中，私人投資平均增長6.1%，高於2003-2006年均值的5.8%以及1980-2006年均值的4.3%；私人投資對GDP增長的拉動平均爲0.9個百分點，高於1980-2006年均值的0.7個百分點。此外，美國失業率由2009年最高10%的高位，持續回落至2019年的4%以下；同期，制造業行業的失業率，由最高13%回落至2019年的3%左右。

第二，美國基建領域的私人投資明顯增長。在美國非住宅類私人建造支出中，2010-2019年平均約80%來自基建領域的投資（包括運輸、通信、能源、公路和街道、下水道和垃圾處理、水供應、維護和發展等）。經過PPI“建築材料和部件”調整以排除價格因素，美國非住宅類私人營建支出自2011年以後出現明顯增長，2012-2016年期間平均增長9.6%，遠高於2003-2006年均值的0.3%。

第三，美國FDI中的制造業佔比明顯提升。2010-2019年，美國FDI總量平穩增長，年均增速爲7.9%，略低於2003-2006年均值的8.6%；來自外國制造業企業的資金流入增長更快，年均增速爲10.2%，明顯高於2003-2006年均值的6.0%。繼而，美國FDI中制造業佔比，由2004-2006年的31%，提升至2015-2019年的40%以上。

第四，美國勞動力質量提升，與先進制造業相關的STEM教育以及就業人數快速增長。奧巴馬和特朗普均重視提升理工科教育，鼓勵勞動力進一步匹配先進制造業發展。2010-2019年，美國科學、技術、工程和數學（STEM）相關高等教育人數持續快速增長，年均增長5%，2018-19年度授予了76萬相關學位，較2009-10年增長了55%。從就業端看，2019年STEM學科就業人數較2010年增加了680萬人（其中本科以上學歷貢獻約70%），在所有就業人數中的佔比上升了1.8個百分點至23.2%；同期，科學與工程類（S&E）企業吸納就業增長了290萬人，在所有崗位中的佔比提升了1.3個百分點至5.5%。

03 美國“再工業化”何以艱難？

在奧巴馬和特朗普時期，美國“再工業化”成效不佳的原因較爲復雜、也頗有爭議。一方面，發達經濟體“去工業化”被認爲是經濟發展的客觀規律；另一方面，美國制造業的成本劣勢、產業政策缺乏連貫性、以金融業過度繁榮爲代表的經濟結構問題、以及美元作爲國際儲備帶來的“特裏芬難題”等，進一步加大了美國重振制造業的難度。

1、商品內需有限

1980年代以來，與美國“去工業化”現象同時發生的是，商品消費佔美國居民消費的比重持續下降。次貸危機後，美國商品消費佔比繼續維持下降趨勢，其中耐用品消費佔比下滑更明顯，由2003-2006年平均的12.9%下降至2010-2019年平均的10.5%。商品消費需求的下滑，與制造業增加值佔GDP比重以及制造業就業佔比的下滑是基本吻合的。雖然美國“再工業化”战略在鼓勵投資方面費盡心力，但難以從根本上打破商品消費增長的瓶頸，自然限制了制造業投資和就業增長的空間。

事實上，制造業需求下滑是發達經濟體的通病，有時也被認爲是一種順應經濟規律的“正常”現象。IMF文章《去工業化：原因與影響》（1997）認爲，1970年代以來全球“去工業化”並非制造業發展失敗的特徵，而是經濟成功發展的自然結果；原因在於，居民收入增長並主動增加非商品消費佔比，以及生產技術進步令制造業就業需求相對下降[1]。《經濟理論雜志》在2012年的一份研究指出，基於全球31個主要經濟體的觀察，各國制造業增加值佔GDP比重與人均GDP水平呈“倒U型”關系，暗示當一國經濟發展到較高水平時，人們對制造品的需求可能相對下降，對服務消費的需求相對上升[2]。美國加圖研究所2021年的報告犀利指出，制造業就業的流失不僅發生在美國，也發生於其他發達經濟體中，制造業在國家經濟中的作用下降是經濟發展的正常現象，不應據此粗暴地判斷美國制造業政策的成敗[3]。

2、國際競爭加劇

在全球比較中，美國制造業成本劣勢仍然突出。畢馬威2021年全球制造業成本調查報告顯示，基於2012-2019年數據，美國制造業“初級成本”（包括勞動力、地租、水電、稅收和利率等）競爭力在17個被調查經濟體中排名倒數第4，不僅顯著落後於中國、馬來西亞等發展中經濟體，也不及加拿大、韓國以及大多數歐洲國家，僅好於日本、巴西和瑞士，成本劣勢十分明顯。其中，美國勞動力成本過高是最爲顯著的劣勢[4]。

中國制造業綜合實力的上升，無疑加大了美國重振制造業的難度。2010-2019年，中國制造業增加值在全球的佔比由18.2%大幅上升至27.3%，同期美國、歐盟和日本的佔比均出現下滑，且遠遠落後於中國。更爲重要的是，中國制造業在此時期不斷邁向中高端化，與美歐的競爭加劇。2013年以後，中國高技術和裝備制造業加快發展，電子設備、汽車等制造業表現尤爲突出。布魯金斯學會2020年的文章認爲，中美之間正在進行“第四次工業革命之爭”，中國相對美國具有研發投入大、產業政策優、佔據全球供應鏈中心地位、以及更加重視技術標准等四方面優勢[5]。

此外，布魯金斯學會2016年的文章指出，美國產業政策失靈的一個可能原因是忽視企業的異質性（heterogeneity）[6]。盡管美國“再工業化”战略包含豐富的優惠政策，但這可能不足以扭轉部分“行業領袖”已經鋪墊好的全球化之路[7]。以蘋果公司的外包战略爲例，2017-2020年期間，盡管特朗普大力鼓勵制造業回流，但蘋果公司供應商中的美國企業從2016年的78家縮減至49家，佔比也下滑了2個百分點至8%。

3、產業政策“斷崖”

首先，奧巴馬時期政府支出未能延續高水平，或削弱產業政策效果。如前所述，奧巴馬的產業政策以財政支出和補貼爲核心手段。但在2010-2019年，美國政府支出佔實際GDP比重呈下滑趨勢。2009-2016年奧巴馬時期，美國政府支出佔GDP比重由最高時的21.9%，逐步下降至18%以下；在2017-2019年特朗普時期進一步下降至平均17.4%。次貸危機後，奧巴馬的“再工業化”政策包含了經濟紓困的成分，因此推行較爲順利；但當美國經濟復蘇後，財政刺激不得不退坡，產業政策空間也更受束縛；2014年中期選舉後，共和黨掌控參議院，令這位“跛腳總統”更難有所作爲。

其次，政黨輪替破壞了產業政策的連貫性。奧巴馬和特朗普支持的細分行業有明顯區別，意味着政策未能持續穩定地支持相關制造業深耕。例如，奧巴馬支持發展汽車行業，大力補貼美國兩大汽車公司，汽車行業投資在2010-2014年期間大幅上升；但特朗普時期再無相關政策，相關投資也隨之萎縮。又如，奧巴馬出台《清潔能源計劃》力挺新能源發展，也一定程度上通過嚴格的環保政策限制化工行業發展；而特朗普上台後否決了《清潔能源計劃》、大力支持傳統能源發展，化工行業投資明顯回升。

再次，特朗普的“逆全球化”政策對於制造業發展可能弊大於利。從結果上看，2017-2019年特朗普時期美國制造業貿易逆差反而加速擴大。特朗普的政策對美國制造業的負面影響來自多個方面：一是，特朗普的貿易保護遭遇他國反制，美國制造商的出口成本也被迫上升；二是，貿易壁壘反而令部分制造商進口原材料和中間品的成本上升；三是，特朗普時期有關海外利潤的稅收政策，反而鼓勵“外包”而不是“回流”[8]。以醫藥行業爲例，新的稅收政策鼓勵醫藥企業增加海外有形資產投資，以提升稅收豁免基數，這反而令更多制造環節“外流”。數據顯示，2018年稅改政策（TCJA）實施以來，美國醫藥制造業進口上升明顯快於出口、貿易逆差擴大。

4、金融發展過度

美國金融業繁榮可能侵蝕制造業發展空間。BIS在2015年的工作論文指出，全球20個地區過去30年的數據顯示，金融業對實體經濟存在擠出效應。其模型分析認爲，一方面因爲金融業傾向於支持資產更具有質押性（有形資產佔比高）但生產率較低的項目，另一方面因爲金融業可能吸引高技術勞動力從研發密集型產業流出[9]。次貸危機後，美國超寬松貨幣政策之下，大幅下降的利率爲金融服務業創造了良好的發展環境。美國金融、保險、房地產及租賃業增加值佔GDP比重，由2003-2006年平均的19.9%上升至2010-2019年平均的20.4%。但美國金融業的繁榮似乎並未帶來實體經濟的繁榮，而更可能擠佔制造業發展空間。例如，盡管美國政府希望加大高端制造業人才儲備，但由於金融業薪酬較高，制造業企業在人才爭奪战中自然處於劣勢。2010-2019年，美國金融業薪酬增速進一步超過制造業，截至2019年金融業平均薪酬高出制造業30%。

金融市場繁榮帶來的另一個問題是投資短視化。《美國事務》2022年秋季報告指出，美國上市企業過於關注短期資本回報最大化，導致長期投資不足：2009-2018年，標普500成分公司將91%的淨利潤以股票回購或股息的形式分配給了股東，這意味着用於研發、設備投資和流程優化的部分十分有限[10]。數據顯示，2000年初美股上市公司的資本开支是回購與分紅總額的兩倍，但次貸危機前後，上市公司資本开支的佔比明顯下降。在2018年特朗普減稅後，企業傾向於將增長後的稅後利潤更多用於股票回購與分紅，而不是增加資本开支[11]。

5、美元升值

次貸危機後，隨着美國經濟成功復蘇，美元呈現走強趨勢。2010-2019年期間，美元指數累計升值約20%。奧巴馬政府支持“強美元”，希望國際社會對美元重拾信心；特朗普政府雖然支持“弱美元”，以捍衛美國商品出口競爭力，但美國經濟增長良好、美聯儲處於加息周期（2016-2018年），美元指數持續獲得支撐。此外，2010-2019年歐洲經濟受歐債危機衝擊較深、復蘇較緩，日本經濟則仍陷長期通縮，歐日貨幣政策更爲寬松，進一步促使美元走強。

美元升值對美國制造業出口產生負面影響。歷史上，當美元實際有效匯率（REER，衡量相對於貿易夥伴的貨幣價值）走高時，美國淨出口往往加速下降並對實際GDP產生拖累。雖然美元升值意味着國內購买力上升，但出口競爭力下滑對制造業的負面衝擊更爲顯著。據紐約聯儲報告（2015）測算，若美元匯率在一個季度內升值10%，將導致此後全年實際出口金額下降2.6%，但進口成本不會顯著下降（原因在於外國出口商會調高產品價格），最終或將令淨出口對美國GDP的拉動下降0.5個百分點；而且，美元升值的負面衝擊可能會持續數年[12]。