審計報告，透露的微觀“症結”？

摘要

近期，多數省市披露的2022年財政審計報告，透露哪些經濟修復微觀“症結”、有何應對舉措？本文梳理，供參考。

熱點思考：審計報告，透露的微觀“症結”？

一、地方財政審計報告密集發布，重點關注專項債管理、債務化解、欠款拖欠等問題

7月下旬以來，各省市財政審計報告密集發布，披露財政預算管理、重要政策落實等審計情況。截至8月下旬，全國共有25個省市公布了2022年審計報告，披露地方財政預算編制、執行、調整、決算等情況的審計，及重大政策項目措施落實跟蹤情況等，並根據審計問題給出相關審計意見。

2022年地方財政審計報告重點關注專項債管理、債務風險化解、欠款拖欠等問題。2022年地方審計報告中，超七成地區指出專項債管理使用，隱債化解、金融機構風險控制等問題，超四成地區指出地方政府、國有企業等存在拖欠企業款項等問題；地方審計意見中，加快重要政策和項目落地、防範化解重點領域風險提及較多。

二、報告透露經濟微觀“症結”，資金使用效率仍有提升空間、債務掣肘、信心待修復等

地方專項債管理問題普遍存在，或是穩增長資金落地慢的原因之一。2022年地方審計報告中，近八成地區披露其專項債管理使用存在問題。從資金端看，違規擴大使用範圍較爲普遍、超四成地區存在該問題，20%的地區存在資金下達不及時等問題。分地區看，河南、江蘇、山西等地披露的專項債管理問題涉及金額較大。

項目准備不足等亦是導致穩增長資金落地慢的重要因素。2022年地方審計報告關於重大項目政策落地的審計指出，除了資金端的項目資金存在缺口、債券資金被挪用、結算滯後等因素導致多地項目難开工、進展慢，項目工程管理缺失、項目要素保障不到位、項目監管缺失等項目端准備不充足問題亦拖累穩增長資金落地。

2022年地方審計報告對地方隱債化解、拖欠民營企業款項等問題重視度明顯提升，或緣於債務掣肘、信心不足爲當前經濟修復的兩大核心“症結點”。多地2022年審計報告中披露隱債化解進展，進一步強調堅決遏制新增隱債、加大隱債化解力度等，並且對拖欠中小企業款項進行重點審計，強調加快清償“政府拖欠款項”等。

三、後續穩增長政策加力，重點追蹤加快資金落地、緩解債務壓力、推動信心修復等方面

針對穩增長資金使用慢、落地慢，當前政策已有推進緩解。資金端，地方新增專項債8月發行已有加速，後續力爭在9月底前發行完畢，10月底前使用完畢；項目端，國家發改委項目審批速度加快，上半年審批項目金額超七千億元；後續如何補充項目資本金缺口、增強配套資金、加強要素保障及監管等值得重點關注。

針對地方債務掣肘，7月政治局會議指引下，一攬子化債方案已在路上。針對當前地方化債“症結”，“一攬子”化債方案推進或需各地對其項目先進行甄別、分類管理，再將各類化債舉措針對性地結合使用。當前化債“工具箱”中，除了財政端的債務置換外，財政貨幣協同化債的工具和手段、金融支持化債等亦值得關注。針對推動信心修復，下半年以來政策對民營經濟支持力度明顯加大，各類民營經濟支持政策頻出。7月以來，促進民營經濟發展上升爲頂層規劃，各部委頻頻召开企業座談會或圓桌會議、提振企業信心；地方亦召开座談會、電話會等了解當地民企發展困難與訴求，並出台支持舉措，涉及支持總部企業、完善金融支持法律機制等多方面。

風險提示

政策落地或不及預，數據統計存在誤差或遺漏。

報告正文

一、熱點思考：審計報告，透露的微觀“症結”？

近期，多數省市披露的2022年財政審計報告，透露哪些經濟修復微觀“症結”、有何應對舉措？本文梳理，供參考。

1.1、地方財政審計報告密集發布，重點關注專項債管理、債務化解、欠款拖欠等問題

7月下旬以來，地方財政審計報告密集發布，披露地方財政預算管理、執行，重要項目政策落實等審計情況。截至8月下旬，全國有25個省市公布了2022年審計報告。地方審計報告除了對地方財政預算編制、執行、調整、決算等情況的審計之外，亦對重大政策項目措施落實跟蹤、國有資產管理、民生政策落實等進行審計，並會根據審計問題給出相關審計意見。

2022年地方財政審計報告重點關注專項債管理、債務風險化解、欠款拖欠等問題，審計意見亦圍繞上述問題給出。2022年地方審計報告中，除了指出常規財政預算管理執行、國有資產管理、重點項目政策落地問題外，超七成地區指出專項債管理使用，隱債化解、金融機構風險控制等問題，超四成地區指出地方項目、國有企業等存在拖欠企業款項等問題。地方審計意見中，除了深化財政體制改革外，加快重要政策和項目落地、防範化解重點領域風險提及較多。

1.2、報告透露經濟微觀“症結”，資金效率仍有提升空間、債務掣肘、信心待修復等

地方財政審計報告中，多地披露專項債管理問題仍存，透露出穩增長資金使用效率仍有提升空間。2022年地方審計報告中，近八成地區披露其專項債管理使用存在問題。穩增長資金使用效率較低，主要症結在於違規擴大使用範圍、項目准備不充分、資金下達不及時、項目運營效果差、資金被挪用擠佔、超進度支出等。資金端看，違規擴大使用範圍較爲普遍、超四成地區存在該問題，20%的地區存在資金下達不及時等問題。分地區看，河南、江蘇、山西等地披露的專項債管理問題涉及金額較大。

從各地對重大項目政策落地的審計亦可看出，項目准備不足的亦是當前穩增長資金落地慢的重要原因之一。地方審計報告顯示，穩增長資金落地過程中，資金端和項目端相輔相成，互相影響。2022年地方審計報告關於重大項目政策落地的審計指出，除了資金端的項目資金存在缺口、債券資金被挪用、結算滯後等因素導致多地項目難开工、進展慢，項目工程管理缺失、項目要素保障不到位、項目監管缺失等項目端准備不充足問題亦拖累穩增長資金落地。分地區看，江蘇、河南、遼寧等地披露的2022年未开工及進展慢項目數量較多。

除了穩增長資金落地審計外，2022年地方審計報告對地方隱債化解、民營企業欠款拖欠等問題重視度明顯提升，或緣於債務掣肘、信心不足爲當前經濟修復的兩大核心“症結點”。2022年地方審計報告中，多地披露隱性債務化解情況，例如湖南的“新增隱債仍時有發生”、山西的“隱性債務化解未達預期”、甘肅的“融資平台違規新增政府隱性債務3.06億元”，並在審計意見中進一步強調堅決遏制新增隱債、加大隱債化解力度等。拖欠中小企業款項亦是2022年地方審計報告重點審計事項，例如，河南提及“部分地方政府和國有企業等新增拖欠民營企業中小企業账款95.63億元”；後續“政府拖欠款項”問題進一步解決或可在一定程度上緩解地方民企資金壓力，支持民營經濟發展。

1.3、後續穩增長加力，或重點關注加快資金落地、緩解債務壓力、推動信心修復等

針對地方審計報告透露的穩增長資金落地“堵點”，當前政策已有推進緩解。近期，國務院、財政部等均指出後續加快專項債發行使用、推動項目加快落地等；其中，資金端，地方新增專項債8月發行已有加速，後續力爭在9月底前發行完畢，10月底前使用完畢；項目端，國家發改委項目審批速度5月明顯加快，上半年審批項目金額超7000億元、高於過去五年同期平均的4500多億元；後續加快穩增長資金落地，資金端或重點關注補充財政資金缺口、提升資金規模等增量工具，項目端或重點關注加強項目落地監管、推動十四五規劃等優質項目加快落地等。

針對地方債務掣肘，7月政治局指引下，一攬子化債方案已在路上。年初以來部分地區隱債化解推進困難，本質是現金流問題。回溯過往，債務化解的常見思路即改善現金流方案有三大類。第一類是債務縮減類，如破產清算、債務減計、債轉股、資金剝離、變賣資產“填窟窿”等；第二類爲“降低成本類”，債務置換是典型手段；第三類爲“提高現金流類”，如加快城投轉型、盤活存量資產等。針對當前地方化債“症結”，“一攬子”化債方案推進或需各地對其項目先進行甄別、分類管理，再將上述三類化債舉措針對性地結合使用。化債“工具箱”中，除了財政端的債務置換外，財政貨幣協同化債的工具和手段、金融支持化債等亦值得關注。（詳見）

針對信心修復，下半年以來政策對民營經濟支持力度明顯加大，從中央至地方，各類民營經濟支持政策頻出。7月以來，中央將促進民營經濟發展上升爲頂層規劃，各部委亦頻頻召开企業座談會或圓桌會議，會見各行業企業負責人，提振企業信心。地方層面，繼年初多地新任一把手在調研，提出要爲企業創造良好營商環境後，7月進一步召开座談會、電話會等了解當地民營企業發展困難與訴求；近期，多地出台支持民營經濟相關措施，涉及支持總部企業、完善金融支持法律機制等多方面。（詳見）

經過研究，我們發現：

（1）7月下旬以來，地方財政審計報告密集發布，披露財政預算管理、重要政策落實等審計情況。2022年地方審計報告重點關注專項債管理、債務風險化解、欠款拖欠等穩增長“堵點”問題；審計意見中，加快重要項目落地、防範化解重點領域風險提及較多。

(2)地方審計報告透露當前穩增長“堵點”，穩增長資金資金落地慢、債務掣肘、信心待修復等。其中，項債管理存在問題、項目准備不足等或是穩增長資金落地慢的重要原因；而審計報告對地方隱債化解、民營企業欠款拖欠等問題重視度提升，或緣於債務掣肘、信心不足爲當前經濟修復的兩大核心“症結點”。

(3)針對加快穩增長資金落地，後續如何補充項目資本金缺口、加強要素保障等值得重點關注；針對地方債務掣肘，一攬子化債方案已在路上，除了財政端的債務置換外，財政貨幣協同化債工具、金融支持化債等亦值得關注；針對信心修復，政策指引下，多地並出台支持舉措，涉及支持總部企業、完善金融支持法律機制等多方面。

二、政策跟蹤

2.1、人大常委會：加大宏觀政策調控力度，加力提效實施好積極的財政政策

要聞：8月28日，十四屆全國人大常委會第五次會議舉行第一次全體會議。會議審議行政復議法修訂草案、民事訴訟法修正草案、學前教育法草案、學位法草案等草案文件。會上，發改委、財政部分別匯報了上半年今年以來國民經濟和社會發展計劃執行情況及預算執行情況。30日，財政部發布了2023年上半年財政政策執行報告。

數據來源：中國政府網

十四屆全國人大常委會第五次會議支持，下一步要加大宏觀政策調控力度，加力提效實施好積極的財政政策。其中，預算執行情況報告指出，下半年財政政策着力點主要包含以下五方面。一是加力提效實施好積極的財政政策，二是支持做強做優實體經濟，三是切實保障和改善民生，四是防範化解地方政府債務風險，五是進一步嚴肅財經紀律。在之後財政部發布的上半年財政政策執行報告中，對這五方面作出詳細部署。值得關注的是，兩份報告中都對地方化債明確表態，表示中央財政會積極支持地方做好隱性債務風險化解工作，同時要加強跨部門聯合監管，防止一邊化債一邊新增。

2.2、穩地產：地產政策供需兩端齊發力，一线城市均已落實“認房不認貸”

要聞：地產政策供需兩端多部委齊發力，首付款比例、利率下限、存量房貸利率均迎來調整。各地緊跟政策變化持續調整優化，一线城市官宣“認房不認貸”，嘉興宣布取消全部住房行政限制性措施。

來源：證監會、中國人民銀行、地市政府網站

本周，房地產供需兩端政策持續優化。就供給端而言，證監會明確房地產上市公司再融資不受破發、破淨和虧損限制，提出綜合運用股票、債券等多種工具，穩妥應對民營房地產企業風險。央行表態繼續落實好房地產“金融16條”，暢通民營企業股、債、貸三種融資渠道。就需求端而言，央行、金管局宣布調整優化差別化住房信貸政策，下調首套和二套房首付比例，降低存量首套住房貸款利率。

地方積極響應政策，多地跟進調整進程。一线城市中，廣州8月30日官宣認房不認貸，隨後兩天之內，深圳、上海、北京陸續宣布“認房不認貸”政策。二线城市中，青島調整當地住房公積金貸款首付比例。福州調整完善購房政策，允許福州市戶籍的非五城區居民家庭在限購區域內限購2套規定建築面積的商品房，另對優化施工許可審批手續作出部署。其他能級城市中，嘉興取消全部住房行政限制，採取上調住房公積金貸款最高限額等措施。

2023年上半年房企融資總量、現金流情況延續低迷。1-7月，房企融資現金流較去年同比下降20.9%。上半年80家典型房企的融資總量爲2965億元，同比下降30%；其中民營房企融資僅爲224億，同比下滑56%。7月份80家典型房企的融資總量爲499.74億元，環比減少10.1%，同比減少46%，房企融資規模處於近年來的較低水平。

地產銷售低迷、房企融資承壓情況下，各部委陸續出台政策應對地產供需關系發生重大變化的新形式。8月31日，中國人民銀行、國家金融監督管理總局聯合發布《關於調整優化差別化住房信貸政策的通知》和《關於降低存量首套住房貸款利率有關事項的通知》，同時調整了最低首付款比例、利率下限和存量房貸利率。文件規定，存量房貸利率自9月25日起，借款人可以向承貸銀行提出申請，既可以變更合同約定的房貸利率加點幅度，也可以由銀行新發放貸款置換存量貸款。此外，在首付比例方面，不再區分“限購”和不“限購”城市，首套住房和二套住房商業性個人住房貸款最低首付款比例政策下限統一爲不低於20%和30%。

四大一线城市官宣落實“認房不認貸”。政策指引下，8月30日廣州、深圳兩地先後落地“認房不認貸”，規定居民家庭(包括借款人、配偶及未成年子女)申請貸款購买商品住房時，家庭成員在當地名下無成套住房的，不論是否已利用貸款購买過住房，銀行業金融機構均按首套住房執行住房信貸政策；9月1日，上海、北京陸續發文官宣“認房不認貸”。

二线城市中，青島市調整非限購區域住房公積金貸款首付比例，公積金貸款首付最低首套20%、二套30%。福州市涉及調整完善購房政策、優化施工許可審批手續；嘉興市取消全部住房行政限制，採取上調住房公積金貸款最高限額、有序調整存量個人住房貸款利率等措施。

2.3、降低存量房貸利率：央行發布降低存量首套住房貸款利率政策

要聞：8月31日，央行、金融監管總局發布《關於降低存量首套住房貸款利率有關事項的通知》，借款人和銀行可自主協商降低首套房貸利率、但不得低於原貸款發放時的利率政策下限。

數據來源：人民銀行

房貸早償現象大幅增加背景下，下半年降低首套房貸利率政策或逐步落地。2023年上半年房貸早償率指數位於歷史高位，在此背景下，7月14日央行在金融統計數據新聞發布會上首提“支持和鼓勵置換存量房貸”，8月1日央行在下半年工作會議上將降低存量房貸利率相關表述從“支持和鼓勵”改爲“指導”，近期部分銀行在上半年業績發布會上表示已經做好相關准備，8月31日央行正式發布《關於降低存量首套住房貸款利率有關事項的通知》，借款人和央行自主協商降低首套房貸利率，但不得低於原貸款發放時的利率政策下限。

2.4、支持民營經濟：央行召开金融支持民營企業發展工作推進會

要聞：8月30日，央行召开金融支持民營企業發展工作推進會，提出從金融支持、引導服務、優化金融環境、發揮資本市場融資作用四方面支持民營企業。

數據來源：中國政府網

近期，金融支持民營企業發展工作持續推進。8月3日，央行召开金融支持民營企業發展座談會，會上央行和其他部門分別提出從金融支持和拓寬債券融資方面支持民營企業發展。8月30日，央行召开金融支持民營企業發展工作推進會，會上央行、全國工商聯、金融監管總局、證監會分別提出從金融支持、引導服務、優化金融環境、發揮資本市場融資作用四方面支持民營企業發展。

2.5、中美貿易：美國商務部長訪華，達成具體務實的成果

要聞：8月月27日至30日，美商務部長雷蒙多訪華，是三月來第四位訪華的美高級官員。期間，王文濤部長與雷蒙多部長舉行會談，達成了具體務實的成果。中美雙方同意在兩國商務部之間建立多層級溝通渠道，加強在經貿領域的溝通。

數據來源：政府網站、國際媒體網站

8月28日，商務部部長與雷蒙多部長舉行會談，達成了具體務實的成果。一是商務部部長與雷蒙多同意保持經常性溝通，遇到重要問題及時直接討論，每年至少會見一次。二是雙方將成立由副部長級和司局級官員組成的工作組，每年將舉行兩場副部長級會議，並邀請雙方企業代表參加。工作組將聚焦兩國工商界關切，致力於共同探討解決具體商業問題的辦法。三是雙方啓動了出口管制信息交流機制，作爲解釋各自出口管制制度和改善溝通的機制。雙方將按照各自法律，就出口管制信息進行交流。機制將有助於兩國政府加強對彼此出口管制政策的了解和溝通，表達雙方企業關切。

2.6、活躍資本市場：證監會、財政部相繼推出一攬子政策

要聞：8月27日，證監會、財政部相繼推出一攬子活躍資本市場政策，旨在保障投資者權益，增強投資者信心等，活躍資本市場。同日，港區長官李家超舉行第二場施政報告地區咨詢會，研究如何增加股票市場流動性，活躍香港資本市場。

來源：中國政府網、各國交易所網站

8月27日，證監會出台《證券交易所調降融資保證金比例，支持適度融資需求》，降低融資保證金比例；出台《證監會進一步規範股份減持行爲》，以規範上市公司股東減持行爲，增強投資者信心，保障中小投資者權益；出台《證監會統籌一二級市場平衡優化IPO、再融資監管安排》階段性收緊IPO節奏，規範再融資行爲。財政部出台《關於減半徵收證券交易印花稅的公告》，降低證券交易成本。

同日，港特區行政長官李家超舉行第二場施政報告地區咨詢會，聽取市民的意見和建議。表示將由財政司司長成立小組，研究如何增加股票市場流動性。由於美國、日本、德國、新加坡等市場此前都已經取消了證券交易印花稅，而香港印花稅水平在全球範圍內來看仍然較高，此前香港證券及期貨專業總會一度呼籲撤銷股票印花稅。

2.7、公募REITs發行交易機制優化：交易所發布優化公募REITs發行交易機制政策

要聞：8月29日，交易所發布《關於優化公开募集REITS發行交易機制有關工作安排的通知》，從定價、報價、流動性、資產評估和配套支持政策五方面優化發行交易機制。

數據來源：滬深交易所

本周，滬深交易所發文推動公募REITs發行交易機制優化。2023年前7月，公募REITs發行規模近150億元，低於2022年同期。基於此，政策進一步加大對公募REITs發行、交易支持力度。3月24日，證監會發布《關於進一步推進REITS常態化發行相關工作的通知》，從推進市場體系建設、完善審核注冊機制、加強監管和完善配套政策四方面推進REITS常態化發行。8月29日，交易所發布《關於優化公开募集REITS發行交易機制有關工作安排的通知》，從定價、報價、流動性、資產評估和配套支持政策五方面進一步優化發行交易機制。