什么掣肘了穩增長？

摘要

近期，部分經濟指標走弱引起市場對後續政策期待升溫，但當前穩增長推進爲何不及預期或才是核心矛盾。從專項債視角出發，本文系統梳理當前穩增長可能的掣肘，供參考。

一問：專項債視角看穩增長進度如何？專項債提前批發行進度慢於2022年同期水平，東部尤爲明顯

2023年地方新增專項債提前批額度雖下達更早、額度更高，但相對發行進度慢於2022年同期水平。與過往提前批額度下達相比，2023年專項債提前批規模達2.19萬億元，觸及新增專項債可提前下達額度上限；但從年初相對發行進度來看，前4月專項債提前批發行1.6萬億元，佔提前批額度比重爲74%、明顯低於2022年同期的98%。

年初以來，專項債資金落地也有所放緩。2023年一季度約20%的新增專項債投向交通基礎設施項目；專項債做資本金中，公路項目佔比亦接近20%；但從高頻指標來看，交通建設項目相關的石油瀝青开工率由4月初的38.2%回落至5月上旬的30.9%；挖掘機开工亦呈現類似特徵，4月挖掘機开工小時數達100.8小時，低於2022年同期水平。

分地區來看，專項債提前批額度最大、比重最高的東部地區發行進度較慢。2023年前5月，東部地區專項債提前批額度發行進度爲80%，慢於中、西部地區的83%、94%；與2022年同期相比，東部地區專項債提前批額度發行進度落後超50個百分點；分省市來看，僅福建、山西等省市專項債提前批發行進度有所加快。

二問：穩增長可能面臨哪些掣肘？項目資本金缺位、高質量項目短缺、地方債務約束等

從資金端看，年初專項債提前批發行進度普遍較慢，可能緣於專項債相關項目缺乏財政資本金投入。2023年一季度，地方國有土地出讓收入同比下滑27%，多地土地出讓金規模延續下滑。土地財政持續低迷或使得項目資本金缺位，導致專項債項目難以啓動，“資金跟着項目走”原則下，或對專項債發行與落地形成拖累。

從項目端看，地方缺乏項目儲備或項目質量不佳，也可能導致專項債發行落地存在“堵點”。2022年底，發改委項目審批速度放緩，11-12月新增固定資產投資項目規模僅567億元，明顯低於2021年同期的2800億元，或指向地方項目儲備較少或申報項目質量不佳，進而導致2023年初穩增長資金落地較慢。

2023年部分地區城投債到期規模攀升、債務付息承壓，也可能對當地穩增長形成掣肘。2023年地方城投債到期規模達3.9萬億元、較2022年增長2400億元，廣東、上海、廣西等地城投債到期規模明顯提升；除了債務到期壓力，年初以來土地財政持續低迷也導致部分地區專項債付息壓力加劇，使得防風險成爲其穩增長的重要前提。

三問：後續穩增長或如何“破局”？“准財政”等或可緩解資金缺位，十四五規劃或可補充項目儲備

針對項目資本金缺位，“准財政”等增量工具或是補充項目資本金及配套資金的可能途徑。 2022年，政策性开發性金融工具投放7399億元，用作重大項目資本金及爲專項債項目資本金搭橋，同時，調增8000億元政策性銀行新增貸款額度投向基建領域，對財政資金發力形成有效補充。同時，特別國債、專項債結存限額等也是財政資金的潛在的補充途徑，但相比“准財政”工具，二者發力空間可能受流程長、結存限額分布不均等約束。

針對項目端的約束，地方提升項目儲備、增強項目質量的同時，或可適度提前推進“十四五”規劃相關項目。當前專項債發行進度較慢、項目審批放緩、或指向地方項目儲備不多；提前推進部分“十四五”項目或可提供項目儲備支持，例如：“十四五”交通強國規劃項目、全國通信基礎設施規劃項目等。

針對債務壓力對穩增長的掣肘，支持高風險地區加快推進債務化解的同時，經濟大省應“扛大梁”。債務壓力掣肘下，部分地區穩增長能力與意愿下降；爲此，當務之急或是繼續推進高風險地區債務化解工作，同時鼓勵有條件的省市主動作爲、強化“准財政”等增量工具對經濟大省的支持等或成後續穩增長的重要抓手。

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報告正文

一問：專項債視角看穩增長進度如何？專項債提前批發行進度慢於2022年同期水平，東部尤爲明顯

2023年地方新增專項債提前批額度雖下達更早、額度更高，但相對發行進度慢於2022年同期水平。作爲過往地方廣義財政支出的重要補充，2019以來起地方新增專項債通常在前一年底提前下達提前批額度；與過往相比，2023年專項債提前批下達更早，規模更大、達2.19萬億元，觸及新增專項債可提前下達額度上限。但從年初相對發行進度來看，2023年前5月專項債提前批發行近1.9萬億元，佔提前批額度比重爲87%；相比之下，2022年專項債提前批在4月就已基本發行完畢。

年初以來專項債資金落地也有所放緩。2023年一季度，約20%的新增專項債投向交通基礎設施項目；從專項債做資本金投向看，公路項目佔比亦接近20%。但從交通建設項目相關的高頻指標來看，4月以來石油瀝青开工率持續回落，由4月初的38.2%回落超7個百分點至5月上旬的30.9%；挖掘機开工亦呈現類似特徵，4月挖掘機开工小時數達100.8小時，低於2022年同期水平。

分地區來看，專項債提前批額度最大、比重最高的東部地區發行進度較慢。2023年東部地區提前批額度達1.2萬億元，佔提前批總額度比重達53%、較2022年提升近6個百分點；但從發行進度來看，2023年前5月，東部地區專項債提前批額度發行進度爲80%，慢於中、西部地區的83%、94%；與2022年同期相比，東部地區專項債提前批額度發行進度落後超50個百分點；分省市來看，僅福建、山西、陝西等省市專項債提前批發行進度有所加快，其余省市發行進度普遍慢於2022年同期水平。

二問：穩增長可能面臨哪些掣肘？項目資本金缺位、高質量項目短缺、地方債務約束等

從資金端看，年初專項債提前批發行進度普遍較慢，可能緣於專項債相關項目缺乏財政資本金投入，導致配套資金專項債難以發行落地。2023年一季度，地方土地財政延續回落，地方國有土地出讓收入同比下滑27%；從各地一季度土地出讓金來看，天津、寧夏、陝西等12省市土地出讓市場較2022年同期回暖，其余省市土地出讓金規模仍舊下滑。土地財政持續低迷或使得項目資本金缺位，導致專項債項目難以啓動，在“資金跟着項目走”原則下，可能制約專項債的發行與落地。

從項目端看，地方缺乏項目儲備或項目質量不佳，也可能導致專項債發行落地存在“堵點”。2022年底，發改委項目審批速度放緩，11-12月新增固定資產投資項目規模僅567億元，明顯低於2021年同期的2800億元，或指向地方項目儲備較少或申報項目質量不佳，進而導致2023年初項目資金落地較慢。同時，2023年前4月，發改委項目累計核准固定資產投資項目規模較2022年同期規模下滑37%，3-4月地方重大基建類項目批復規模亦較2022年同期下滑17%，均指向後續穩增長或面臨項目儲備不充分等問題。

此外，2023年部分地區城投債到期規模攀升、債務付息承壓，也可能對當地穩增長形成掣肘。2023年地方城投債到期規模達3.9萬億元、較2022年增長2400億元；廣東、上海、廣西等地城投債到期規模明顯提升。除了債務到期壓力，年初以來土地財政持續低迷也導致部分地區專項債付息壓力加劇，防風險成爲其穩增長的重要前提。地方債務承壓，財政資金緊平衡下，2023年前4月專項債投向基建比例較2022年下滑約2個百分點，投向民生等領域佔比提升；分省市看，部分債務壓力較大地區，前4月專項債資金投向基建類比例較低。

三問：後續穩增長或如何“破局”？“准財政”等或可緩解資金缺位，十四五規劃或可補充項目儲備

針對項目資本金缺位，“准財政”發力或是補充項目資本金及配套資金的可能途徑。2022年，基建資金落地存在“堵點”的情況下，“准財政”工具推出，央行牽頭支持三大政策性开發性銀行創設7399億元金融工具，用作重大項目資本金及爲專項債項目資本金搭橋，同時調增8000億元政策性、开發性新增貸款額度投向基建領域，對預算內財政資金發力形成有效補充。當前土地財政低迷、專項債發力受限下，後續“准財政”等增量工具或需密切關注。

特別國債、專項債結存限額等也是財政資金的潛在補充途徑，但相比“准財政”工具，二者可能受流程長、結存限額分布不均等約束。2020年特別國債從提出到發行完畢用時近4月，相比2022年“准財政”落地，其用時較長。類似地，專項債結存限額使用也需經歷財政部分配額度、地方人大審議等流程，且需考慮地方專項債務限額余額、地方債務置換壓力等因素。2022年底，地方專項債結存限額余額近8400億元，但上海、江蘇、山東、北京額度佔比高達42%；地方專項債結存限額分布嚴重不均，且部分高風險地區特殊再融資券發行也需使用專項債結存限額，或對其補充財政資金空間形成約束。

針對項目端的約束，地方提升項目儲備、增強項目質量的同時，或可適度提前推進“十四五”規劃相關項目。當前專項債發行進度較慢、項目審批放緩、或指向項目儲備不足；從年度規劃來看，2023年計劃新增鐵路投產裏程3000公裏、同比下降27%；5G基站建設目標爲60萬個，與2022年目標相當、但低於2022年實際建設的88.7萬個。項目儲備不足下，或可提前推進“十四五”規劃項目進行補充，例如：22省市“十四五”交通計劃投資17萬億元、較“十三五”增長32%；全國通信基礎設施 “十四五”計劃投資3.7萬億元、增速高達48%。

針對債務壓力對穩增長的掣肘，支持高風險地區加快推進債務化解的同時，經濟大省應“扛大梁”、進一步加快專項債發行與落地等。債務壓力掣肘下，部分地區穩增長能力與意愿下降；爲此，當務之急或是繼續推進高風險地區債務化解工作，同時鼓勵有條件的省市主動作爲、強化“准財政”等增量工具對經濟大省的支持等或成後續穩增長的重要抓手。