什么樣的生育政策是有效的？
核心觀點
一、生育政策的國際比較
（1）俄羅斯“孕產資本”，補貼力度大。2007年俄羅斯开始向第二次、第三次或多次生育的母親一次性轉移支付津貼，津貼規模與人均GDP大致1：1，2007年後俄羅斯生育率回升。
（2）中東歐和北歐，快速和大力的應對。中東歐和北歐的生育政策力度較大（總支出佔GDP的2%以上，現金支持佔1%以上），並且起到了遏制生育率下降的作用，中東歐三國（捷克、波蘭、愛沙尼亞）生育率大致在1995-2010年間回升，此後基本穩定；北歐三國（丹麥、芬蘭、挪威）生育率在1980-1990年間回升，1990-2010年間相對穩定。
（3）日韓：漸進式加強政策，且現金支持比重低。日韓的促生育政策起步力度不大，按照支持家庭生育的總支出佔GDP比重來看，日韓一开始都在0.5%以下，後續漸進式加強，但也錯失了窗口期，沒有像中東歐和北歐一樣出現生育率的明顯回升。日本生育政策中，現金支持的比重更大，因此促生育的政策效果好於韓國，2020年後日本已經成爲東亞和新加坡等5個地區裏生育率最高的。
二、什么是有效的促生育政策？
（1）湖北天門出生人口“由降轉增”的經驗：2024年，湖北省天門市出生7217人，同比增加17%，出生人口8年來首次“由降轉增”。
從當地生育政策實踐來看，天門市的特點是補貼力度足夠大，天門市對三孩的七項補貼合計可以高達22.5萬 ，包括：①基因篩查減免費用1000元，②分娩補助300元，③一次性生育獎勵3000元，④產假補助4800元，⑤育兒補貼每月1000元（至3歲合計3.6萬元），⑥鼓勵生育購房獎勵12萬元，⑦產業工人購房補貼6萬元。
（2）有效的生育政策需要注意兩個問題：一是政策力度要足夠大。從國際比較來看，歐洲和日韓促生育政策的差別就在於初始力度，北歐在80年代初期出台的促生育政策，支持家庭生育的總支出佔GDP比重就已經達到了2%，而日韓生育政策起步期，這一指標不到0.5%，後面隨着生育率下行，日韓生育政策漸進式加強。但是，漸進式的政策沒能挽救日韓的生育率，相反，北歐的強政策出台後，其生育率在1980-1990年間回升，1990-2010年間相對穩定。從OECD國家來看，2009-2019年政府對家庭支持加力更多的國家，生育率提升幅度也更大。
怎么衡量政策力度？參考國際經驗，支持家庭生育的總支出可能需要達到GDP的2%，按照2024年135萬億GDP規模來看，對應約2.7萬億；其中現金支持力度需要達到1%，即1.35萬億。
二是中央政策要比地方考慮更多，需要將初婚初育納入政策支持範圍，“沒有一孩，哪有二孩三孩”。目前各地出台了不少地方性的促生育政策，但大多聚焦於補貼二孩三孩，初婚初育的支持政策在地方生育政策體系中長期缺位。對地方政府而言，補貼二孩三孩，只要力度夠大，能夠在短期實現出生人口快速企穩，但如果初婚初育繼續下降，這種短暫的企穩是難以持續的。因此，對中央政策而言，需要比地方考慮更多，不僅考慮生育政策的短期效應，還要考慮長期可持續，也就是將初婚初育納入政策支持範圍。
風險提示：（1）年度的出生人口數據存在一定誤差，2025年1%抽樣調查數據可能會不一樣，這會導致對人口形勢的判斷存在誤差風險；（2）國際經驗未必能完全遷移，因各國經濟、文化各方面差異較大，外國生育政策力度是在特定社會條件下的，我們未必會跟其他國家完全一樣，因而存在政策偏差的風險；（3）OECD數據大多更新到2019年，疫情後的生育情況變化較大，可能存在數據更新不及時的風險，這樣不能反映生育政策和人口形勢最新的國際經驗。
正文
1. 出生人口反彈、總人口下降，生育政策迫在眉睫
1月17日，國家統計局發布2024年人口數據，總人口減少139萬，2023年是減少208萬；其中出生人口954萬，較2023年902萬回升52萬，或受到龍年生肖、地方生育政策等因素帶動。
出生人口反彈，但總人口繼續下降，促生育政策迫在眉睫。我國促生育政策進度如何？正在制定中，明確將有生育補貼，但規模力度尚不確定。2024年10月28日，國務院辦公廳印發《關於加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若幹措施[1]》，明確提出“建立生育補貼等制度。制定生育補貼制度實施方案和管理規範，指導地方做好政策銜接，積極穩妥抓好落實”；此外，該文件從強化生育服務支持、加強育幼服務體系建設、強化教育住房就業等支持措施、營造生育友好社會氛圍等4方面提出13條具體舉措，旨在加快完善生育支持政策體系，推動建設生育友好型社會。2024年12月中央經濟工作會議提到“制定促進生育政策”，預計2025年將是促生育政策落地之年。
2. 生育政策的國際比較
隨着全球範圍的人口問題越來越嚴峻，採取政策提高生育率的國家也越來越多。根據聯合國數據，1996-2015年間，採取政策提高生育率的國家數量比重從14%提高到29.7%。主要集中在歐洲和亞洲，2015年55個國家將提高生育率作爲政策目標，其中歐洲29個、亞洲18個，佔比85%。
從生育政策的實踐來看，直接的生育補貼政策，在全球普及率較低。聯合國2019年調查的10大生育政策中，生育產假是普及率最高的政策，95.3%的國家（樣本=107）有相關產假政策。而普及率不到一半的有：①一次性支付的嬰兒獎金（佔比26.2%）；②受撫養子女的稅收抵免（29%）；③支持單親家庭的具體措施（34.6%）；④在家照顧孩子的育兒假（40.2%）；⑤促進男性參與、平等分擔家務和照顧責任（45.8%）；⑥爲父母提供靈活或兼職的工作時間（47.7%）；⑦公共補貼托兒服務（48.6%）。
當然，不同地區的生育政策差異很大。東亞和南歐政府在支持生育的家庭支出方面投入較小，更多通過服務支持的方式，直接發放現金較少。東亞的日本和韓國的現金福利佔GDP比例分別爲0.66%和0.32%，南歐的意大利和西班牙也只有0.76%和0.54%，均低於OECD國家1.12%的平均值。而歐洲其他地區政府在支持生育的家庭支出方面投入更大，直接的現金支出佔比高，歐盟平均現金支出佔GDP的比例達到1.35%，高於OECD國家1.12%的平均水平。
接下來，我們聚焦於俄羅斯、中東歐和北歐、東亞（日韓）這三個案例，來看生育政策特點及其效果。
2.1. 俄羅斯的“孕產資本”：補貼力度大
直接生育補貼政策最成功的案例是俄羅斯，帶來了生育率的顯著回升。俄羅斯 2006 年通過了《關於國家支持有子女家庭的額外措施》，自2007年开始實施。俄羅斯促進生育政策被稱爲“孕產資本”（Maternity capital），目的是鼓勵人們生育二孩和三孩，由俄羅斯聯邦養恤基金會向第二次、第三次或多次生育的母親一次性轉移支付津貼（每個母親只能得到一筆津貼，而不管她有多少個子女）。該福利可用於特定用途，如購买和裝修住房、償還抵押貸款、子女教育，也可作爲母親的養老金。該項目本應是短期性的，原計劃持續至 2016 年，但目前已被延長。補助津貼的最初數額定在 25萬盧比，自2015年以來，其現值固定在45.3萬盧比，與2015年俄羅斯人均GDP相比（44.9萬盧比），大致是1：1。“孕產資本”補貼力度較大，並且能夠緩解許多家庭的經濟困難，因此2007年後俄羅斯生育率回升。但2015年後政策效果沒能長期持續，生育率重新下降。
2.2. 中東歐和北歐：快速和大力應對
中東歐自90年代初开始生育率下降，快速出台應對政策，主要是通過直接的現金支持家庭，如捷克和波蘭在90年代初的現金支持力度達到GDP的2%以上。
北歐國家的生育率下降來得更早，生育政策也更早出台。1960-1980年代，北歐生育率快速下降，丹麥、芬蘭、挪威都從2.5-3.0快速下降至1.5-2.0。80年代初开始，北歐各國的促生育政策來的更早，並且和中東歐區別較大，採取現金支持和服務支持雙管齊下的方式。比如1980年，丹麥對家庭的現金支持達到GDP的1.05%，服務支持的支出則達到GDP的1.69%。
總體而言，中東歐和北歐的生育政策力度較大（總支出佔GDP的2%以上，現金支持佔1%以上），並且起到了遏制生育率下降的作用，中東歐三國（捷克、波蘭、愛沙尼亞）生育率大致在1995-2010年間回升，此後基本穩定；北歐三國（丹麥、芬蘭、挪威）生育率在1980-1990年間回升，1990-2010年間相對穩定。
2.3. 日韓：漸進式政策、現金比重偏低
日韓的促生育政策起步力度不大，漸進加強式政策，錯失窗口期。日本和韓國生育政策一开始的力度並不大，按照支持家庭生育的總支出佔GDP比重來看，日韓一开始都在0.5%以下，近十多年來才有較大幅度提高，2019年日本達到1.95%、韓國達到1.56%，但仍低於OECD國家2.3%的平均水平。而日韓的這種漸進式政策，錯失了促生育的窗口期，因此日韓的生育率沒有像歐洲一樣出現明顯的回升或企穩。
日本生育政策中，現金支持的比重更大，政策效果好於韓國。盡管日韓都沒有出現生育率的明顯回升，但如果放到東亞大環境中來看，日本的生育政策還是發揮了作用：如圖14，1970年日本是東亞和新加坡等5個國家和地區裏生育率最低的，到了2020年後，日本反而成了最高的。因此盡管日本生育率並未明顯回升，但對比東亞其他地區，日本生育率沒有大幅下降，可見其政策還是有效果的。與韓國相比，日本生育政策的特點在於現金支持力度更大。結合中東歐和北歐的案例來看，我們發現現金支持比重：中東歐和北歐>日本>韓國，生育政策效果也是：中東歐和北歐>日本>韓國。
3. 什么樣的生育政策是有效的？
3.1. 三孩補貼22.5萬，天門出生人口由降轉增
2024年，湖北省天門市出生7217人，同比增加17%，出生人口8年來首次“由降轉增”，引起衆多關注。盡管有“龍年”等因素影響，但仍然不可忽視生育政策的作用。
從當地生育政策實踐來看，天門市的特點是補貼力度足夠大。根據去年8月湖北日報的報道，天門市對三孩的七項補貼合計可以高達22.5萬，包括：①基因篩查減免費用1000元，②分娩補助300元，③一次性生育獎勵3000元，④產假補助4800元，⑤育兒補貼每月1000元（至3歲合計3.6萬元），⑥鼓勵生育購房獎勵12萬元，⑦產業工人購房補貼6萬元。
3.2. 有效的促生育政策需要注意兩個方面
綜合國際經驗和國內地區實踐來看，我們認爲有效的促生育政策需要注意以下兩個方面：
一是政策力度要足夠大。從國際比較來看，歐洲和日韓促生育政策的差別就在於初始力度，北歐在80年代初期出台的促生育政策，支持家庭生育的總支出佔GDP比重就已經達到了2%，而日韓生育政策起步期，這一指標不到0.5%，後面隨着生育率下行，日韓生育政策漸進式加強。但是，漸進式的政策沒能挽救日韓的生育率，相反，北歐的強政策出台後，其生育率在1980-1990年間回升，1990-2010年間相對穩定。從OECD國家來看，2009-2019年政府對家庭支持加力更多的國家，生育率提升幅度也更大。
怎么衡量政策力度？參考國際經驗，支持家庭生育的總支出不宜低於GDP的2%，按照2024年135萬億GDP規模來看，對應約2.7萬億；其中現金支持力度不低於1%，即1.35萬億。
二是中央政策要比地方考慮更多，需要將初婚初育納入政策支持範圍，“沒有一孩，哪有二孩三孩”。目前各地出台了不少地方性的促生育政策，但大多聚焦於補貼二孩三孩，初婚初育的支持政策在地方生育政策體系中長期缺位。對地方政府而言，補貼二孩三孩，只要力度夠大，能夠在短期實現出生人口快速企穩，但如果初婚初育繼續下降，這種短暫的企穩是難以持續的。因此，對中央政策而言，需要比地方考慮更多，不僅考慮生育政策的短期效應，還要考慮長期可持續，也就是將初婚初育納入政策支持範圍。
我國初婚初育比重在下降。從數據來看，2022年我國結婚登記數量比2012年減少了640萬對，其中初婚減少了655萬對，再婚增加了15萬對。同樣的，2022年我國出生人口數量比2012年減少了679萬，其中一孩減少了537萬，多孩減少了142萬。可見，當前國內婚育難題在於大部分年輕人不愿意結婚和生育一孩，而不是生育一孩的夫妻不愿意生二孩三孩。
另一個數據是代際之間的初婚率差異。我們利用2020年七普數據計算了不同代際人口的累計初婚率，發現初婚率下降的趨勢仍在加速。1980年出生的人口在25歲時，累計初婚率爲65.8%；1990年出生的人口在25歲時的累計初婚率降至57.8%，相差十年，初婚率降低8個點。但是，1994年出生的人口在25歲時的累計初婚率爲47%，1995年出生人口爲39.5%，相差1年，初婚率降低7.5個點。盡管1995年出生人口存在普查當年部分群體未滿25歲的情況，結果未必完全准確，但這個數字也足以說明初婚率下降的問題。
4. 風險提示
（1）年度的出生人口數據存在一定誤差，2025年1%抽樣調查數據可能會不一樣，這會導致對人口形勢的判斷存在誤差風險；（2）國際經驗未必能完全遷移，因各國經濟、文化各方面差異較大，外國生育政策力度是在特定社會條件下的，我們未必會跟其他國家完全一樣，因而存在政策偏差的風險；（3）OECD數據大多更新到2019年，疫情後的生育情況變化較大，可能存在數據更新不及時的風險，這樣不能反映生育政策和人口形勢最新的國際經驗。
注：本文爲東吳證券2025年01月17日報告《什么樣的生育政策是有效的？》，分析師：蘆哲S0600524110003、佔爍S0600524120005
標題：什么樣的生育政策是有效的？
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