宋雪濤：城鎮化的下半場是“人口財政”
從土地財政到人口財政，是地方政府轉型的未來之路。
中國經濟過去二十多年的快速發展，得益於兩個趨勢——“全球化”（出口）和“城鎮化”（房地產）。
“全球化”的結果是中國商品出口佔全球份額從2001 年的4.3%持續提升到了2021年的14.9%，中國制造業增加值的全球佔比從2004年的8.6%躍升至2021年的30.5%。“城鎮化”的結果是1996-2020年間年均城鎮化率提升幅度在1個百分點以上，全國城鎮人口由1995年的3.5億快速增加到2020年的9億。
“全球化”和“城鎮化”的趨勢塑造了开發型的地方政府，形成了一套與之相適應的地方財政經濟循環體系。地方政府通過園區建設、招商引資、基建投資，帶動制造業產能擴張、提升出口份額、逐漸完善產業鏈並形成規模效應，產業規模擴張又吸引了更多的農業轉移人口進城、加速城鎮化發展、進而帶動了購房需求；產業規模擴張和城鎮化又帶來了增值稅、營業稅等生產型稅種和土地出讓收入，擴充了地方財政，使得地方政府擁有更多的財力招商引資、基建投資、推動城鎮化發展、擴大產業規模效應，進而形成一個正反饋。2023年，增值稅和土地出讓收入合計佔到地方政府綜合財政收入的60%。
隨着中國勞動人口在2013年達峰以及城鎮化速度在2015年達峰，“全球化”和“城鎮化”的趨勢可能已經進入了從加速到減速的下半場，之前的“產業-人口-房地產-土地財政-投資-產業……”的正反饋，开始伴生出產能過剩、供大於求的效率問題和環境過載、社保不足的分配問題。
推動地方政府職能轉變，是當前經濟轉型過程中的重要一環，其關鍵是建立新的激勵約束機制，也是三中全會《決定》提出的核心改革措施。過去的激勵機制是一套以“土地財政”爲支點，撬動地方政府“GDP錦標賽”的正反饋循環。新的“出海”和“城市化”正在接續老的“全球化”和“城鎮化”，成爲增長的新趨勢，“人口財政”正在取代“土地財政”，成爲正反饋循環的新支點。
三中全會《決定》提出了“建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制”，即“地隨人走”，一個城市增加了常住人口，就相應增加更多的建設用地指標，人口的流動將會撬動土地資源。
在公平競爭的環境下，人力資源和建設用地指標是吸引企業的重要條件，特別是在禁止地方政府違規補貼以後，比拼的是營商環境、人力資源、土地指標、市場規模。人不僅貢獻了生產，同時也創造了消費，二者在未來都會創造地方的稅收。過去地方政府重視地產，是因爲土地出讓收入歸地方財政，但三中全會提出“推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方”，人口越多、消費市場越大，地方政府將會獲得更多的稅收。
對地方政府而言，聚集了人口，就聚集了土地資源；吸引了人和土地，就吸引了企業和稅收；有了企業，進一步吸引了更多就業和人口流入；有了稅收，才能提供更多的公共服務，進而吸引更多的人口流入，進一步帶動更多的稅收，從而形成一個新的正反饋循環——這就是“人口財政”。
以人口爲新槓杆，用人口撬動資源（土地）、市場（消費）、企業（生產）和稅收（消費稅、所得稅、增值稅、土地出讓收入），這是對“土地財政”的替代。按照三中全會提出的改革思路，未來地方政府比拼的將是吸引“人”的能力。“人”不限於常住人口，也包括遊客，因爲遊客也會帶來消費，隨着消費在經濟中的佔比越來越高，消費稅的地位也會隨之上升；“人”不限於居民，也包括企業家，企業在哪裏投資布局，考慮的不僅是經營成本和市場規模，還有營商環境。
未來地方政府的定位將從开發型政府轉變爲服務型政府，提升公共服務，增加消費場景，改善營商環境。而這些轉變正在逐步發生。完善基本公共服務制度體系是當前重要的改革舉措。三中全會《決定》提出，“把握人口流動客觀規律，推動相關公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動”。
截至2023年，我國戶籍人口城鎮化率相比常住人口城鎮化率低約18個百分點，有大約2.5萬億人口常住城鎮但未落戶。新型城鎮化的首要任務是農業轉移人口市民化，推動2.5億未落戶的城鎮常住人口盡快落戶。第一步是公共服務制度改革，拉平戶籍與非戶籍人口所能享受的公共服務，強化居住證的作用，淡化戶口的附加屬性，使非戶籍人口基本公共服務與身份證、居住年限掛鉤。
第二步是深化戶籍制度改革，“放开放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經常居住地登記戶口制度”，讓落戶更加便利。戶籍的放松、淡化可以讓更多的人享受到城市的公共服務，比如解決農業轉移人口子女上學、就醫等問題，也有助於讓人口擺脫戶籍的限制，更好地自由流動。
三中全會《決定》強調“完善擴大消費長效機制，減少限制性措施，合理增加公共消費，積極推進首發經濟”。今年6月，發改委等六部門聯合制定了《關於打造消費新場景培育消費新增長點的措施》[1]。今年7月，《中華人民共和國消費者權益保護法實施條例》正式施行[2]。
近年來地方政府也更加重視消費場景。今年以來，成都市、天津市、河北省、安徽省陸續出台了相關的地方性政策。而從這兩年爆火出圈的山西“黑神話·悟空遊”、天水“麻辣燙遊”、哈爾濱“冰雪遊”、淄博“燒烤遊”等也能直觀地看到地方政府在吸引遊客、服務遊客方面的努力。
在新的循環下，公共服務是地方政府擴大競爭優勢的關鍵，公共服務的水平影響了人口、市場和企業的規模，也影響到財政收入的高低。同時，三中全會對地方政府用“稅收窪地”和“小政策”等“內卷式”招商引資的做法提出了嚴格的約束，目的就是促進市場公平競爭、優化營商環境、建設全國統一大市場。
新的正循環機制的建立，意味着地方政府之間的競爭從過去的“唯GDP論的數量錦標賽”轉變爲“以公共服務和營商環境拉動經濟可持續增長的質量錦標賽”。
經濟轉型離不开制度改革。用“人口財政”的新循環和以公共服務拉動經濟可持續性增長的“質量錦標賽”取代“土地財政”的舊循環和唯GDP論的“數量錦標賽”，是制度改革的核心。
三中全會勾勒的制度改革，用公共服務改革+戶籍制度改革+土地制度改革來推動人口和土地兩大要素更加市場化流動，用土地指標+消費稅+生產稅來激勵地方政府由开發型政府向服務型政府轉型，用調整地方政府激勵方式和公平競爭審查來推動市場競爭“反內卷”的轉型。
過去，地方政府以企業爲主，未來，地方政府以人爲本；過去，地方政府通過補貼、優惠來“搶企業”，未來，地方政府將以公共服務來“搶人口”；過去，地方財政依賴生產稅和土地出讓收入，未來，地方財政將更加多元，生產稅、消費稅以及用地指標將共同構成地方的可用資源。
這種改革路徑大概率會加大區域之間的分化，產業、人口、建設用地可能都會進一步向優勢地區聚集，更好地發揮不同地區的資源稟賦和比較優勢，讓大城市更大、衛星城更多、城市群更具規模。但這並不意味着區域之間的貧富差距會因此擴大。向優勢地區聚集的人口會受益於產業的發展和公共服務水平的提升；而非優勢地區由於人口的流出，選擇留在當地的人口所能獲得的人均資源反而在增加。即使市場存在失靈的可能，還有中央轉移支付制度負責最後的調節。
上世紀70年代美國曾經也經歷過類似的結構轉型。
由於能源成本大幅上升、勞動力成本缺乏競爭力、經常性的產能過剩，加之日本、德國等國家工業逐漸崛起，美國在20世紀70年代推動了一輪“去工業化”，實現了中低端產業的出海，制造業增加值在美國GDP中的佔比持續下降。而產業出海使得美國國內的消費品供給开始更多地依賴海外進口，從1968年开始，美國正式進入了貿易逆差時代。“去工業化”也導致了城鎮化的停滯，20世紀60年代，美國的城鎮化率累計提升了3.6個百分點，而70年代則僅有0.1個百分點。
最終美國依靠新一輪創新周期和信息技術革命引領的產業升級走出了70年代的滯脹。之後，美國個人消費支出在GDP中的佔比從1968年开始持續提升，到2011年達到了68.6%，較1967年提升了近10個百分點；研發強度從1978年的2.3%提升至1987年的2.9%，出現了如英特爾、微軟、蘋果、甲骨文等一批信息科技公司。
當制造業大國發展到一定階段後，傳統制造業衰落、貿易形勢逆轉、城鎮化停滯幾乎難以避免，產業升級、經濟轉型是擺脫增長困境的必經之路，隨着產業附加值的提升，人力資本在利潤分配中的比重也隨之上升，消費將進入擴張期。
中國當前的經濟轉型與美國70-80年代類似。當前的企業出海對應美國的“去工業化”，發展新質生產力對應美國的信息技術革命，以“人口財政”爲支點的新循環對應了美國從第一大生產國向第一大消費國的轉型。
近期出台的一攬子穩增長增量政策有望提振市場的短期信心，而正確且務實的改革舉措才是市場長期信心反轉的底氣。
風險提示
1、 改革推進的節奏存在不確定性：
盡管三中全會《決定》提出了改革的方案，但涉及領域較多，推進過程可能較爲復雜，節奏存在不確定性。
2、 改革的具體措施仍有待於政策的進一步明確，本文分析或與實際情況存在偏差：
本文僅是基於三中全會《決定》內容對具體的改革措施進行了合理地推演分析，但具體如果落實，還需要更多政策出台予以明確。
3、 中美國情存在差異，部分領域可能不完全可比：
本文對改革的分析部分借鑑了美國上世紀70-80年代的轉型歷史，但中美地緣狀況不同、人口規模不同、經濟發展階段不同、經濟體制不同，可能無法完全進行類比。
注：本文來自天風證券發布的證券研究報告 《人口財政與城鎮化下半場一地方政府新的錦標賽》，分析師：宋雪濤 S1110517090003 張偉 S1110522080003
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