“新三駕馬車”能否帶動明年經濟？

投資要點

· 核心觀點：當前房地產銷售和投資下行壓力仍大，並且棚改退潮、舊改將謝幕，補充投資也在減少。而穩增長客觀要求穩住房地產投資，因此“城中村改造+保障房+平急兩用設施”將接過穩增長的“接力棒”，成爲促進有效投資的“新三駕馬車”。我們預計，中性情形下“新三駕馬車”可能帶來明年增量投資近6000億，拉動房地產投資增速5個百分點；由於土地購置費不計入GDP資本形成項目，僅考慮建安投資，可拉動名義GDP約0.25個點。謹慎和樂觀情形下，“新三駕馬車”分別拉動名義GDP約0.14、0.37個點。

· 穩投資需要“新三駕馬車”接力：①今年以來，房地產市場下行壓力仍然較大。同時，棚改退潮，舊改即將迎來尾聲，截止到今年8月，過去幾年累計新开工的舊改小區已經達到21.7個，开工進度已達到98.7%，後續舊改开工十分有限。在此情況下，城中村改造、保障房建設、“平急兩用”設施建設，可能成爲拉動明年房地產投資增長的“新三駕馬車”。

· ②從政策脈絡來看，“新三駕馬車”在去年底的經濟規劃中並未列入年度任務，而是在今年二三季度才首次將三者並列，並加快推出。並且，三者的政策流程非常相似，都是“國常會+‘指導意見’+電視電話會議”。

· ③從發展思路來看，“新三駕馬車”都聚焦於人口淨流入的大城市，意味着大城市從增量擴張式發展轉變爲存量挖潛式發展，更注重提高資源使用效率、補齊安全發展短板。

· “新三駕馬車”拉動多少投資：中性預期下，“新三駕馬車”帶來新增投資近6000億，拉動明年房地產投資增速5個百分點。由於土地購置費不計入GDP資本形成項目，“新三駕馬車”新增建安投資3200億，拉動名義GDP約0.25個點。謹慎和樂觀情形下，我們預計“新三駕馬車”帶來的總投資分別爲3200億、9000億。

·“新三駕馬車”的投資錢從哪兒來：①民間資本：城中村改造和“平急兩用”設施更鼓勵民間資本參與。本輪保障性住房政策未提及民間資本，但此前的保障性租賃住房政策鼓勵民間資本。

②財政資金：第一本账和專項債中，用於保障性安居工程的資金年均0.9萬億左右。下一步，隨着棚改和舊改退潮，保障房財政支出的重心將過渡到“新三駕馬車”。

③其他：可能設立“新三駕馬車”相關專項借款，政策性銀行和商業銀行參與；此外，城市更新和REITs等多樣化的資金來源均有可能。

·  城中村改造：①城中村體量有多大？預計全國約1400-1600萬戶城中村業主。以涉及的家庭戶數量推算，全國城中村體量約爲棚改和舊改的三分之一，但人口流入城市需要額外考慮租戶數量。

②城中村改造拉動多少房地產投資：21個超大特大城市的城中村改造面積約6.3億平。中性情形下，城中村改造對應的總投資規模約爲5.1萬億（包含土地購置費），今年投資規模爲7700億，明年投資規模達1.28萬億，增量投資約5100億。謹慎和樂觀情況下，城中村改造總投資分別爲3.2萬億、7萬億。

③城中村改造能否帶動房地產去庫存：由於拆遷的業主較少（城中村住戶的6.8%），城中村對於商品住宅銷售的拉動可能非常小，約0.6%左右。

④城中村改造落地仍有不確定之處，一是大拆大建是否有限制，拆舊比和拆建比分別爲多少；二是淨地出讓是否必然要求一二級土地开發的分離。這些都會影響到城中村改造的總投資和推進進程。

· 保障性住房和“平急兩用”設施：①保障性住房體系：我國早期的住房保障體系包括多種形式，2021年確立了以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房爲主體的住房保障體系。2020年七普數據顯示我國城鎮家庭戶中，居住在“廉租房+公租房+經濟適用房+兩限房”四類保障房的佔比7.2%。2021年7月發布的《國務院辦公廳關於加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22號）成爲我國保障性住房的第一份頂層設計，該文首次提出了我國住房保障體系的三大主體，即公租房、保障性租賃住房和共有產權住房。

②保障性住房投資規模多大：保障性租賃住房預計是投資重點，年均投資2600億，明年額外新增520億。公租房預計今年僅40萬套左右，年均投資1440億元，明年可新增近300億投資。共有產權住房規模較小，如大規模鋪开試點，參考保租房第一年，可能帶來千億規模增量投資，但尚不確定是否大規模推廣。

③“平急兩用”設施：“平急兩用”包括哪些內容？按照中央會議和各地實踐來看，交運倉儲、能源、醫療、水利工程、酒店民宿等領域投資都可能包含在內。“平急兩用”更多是一種建設思路，而非特定領域的投資，在建設基礎設施和建築時，設計出平時使用和應急使用的轉換通道。因此，“平急兩用”設施可能是在各地的投資規劃中，新增“平急轉換”的設計，爲此可能帶來一些額外投資，這一部分新增投資規模可能遠小於城中村改造和保障房。

· 風險提示：近年各地區人口數量較2020年七普結果變化較大；部分投資額未計入房地產投資，計入其他領域固定資產投資；政策推進力度超預期。

目 錄

1. 穩投資需要“新三駕馬車”接力

2. “新三駕馬車”拉動多少投資？

2.1. 拉動多少投資與GDP？

2.2. “新三駕馬車”的投資錢從哪兒來？

3. 城中村改造

3.1. 拉動多少投資？能否帶動房地產去庫存？

3.1.1. 城中村體量多大？

3.1.2. 城中村改造拉動多少房地產投資和銷售？

3.2. 城中村改造落地仍有不確定之處

4. 保障性住房和“平急兩用”設施

4.1. 保障性住房

4.2. “平急兩用”設施

5. 風險提示

正 文

在10月21日的人大常委會第六次會議上，央行行長潘功勝受國務院委托作關於金融工作情況的報告，強調下一步工作中要“積極做好城中村改造、‘平急兩用’公共基礎設施建設、規劃建設保障性住房的金融支持工作”。今年4月政治局會議提出“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和‘平急兩用’公共基礎設施建設。規劃建設保障性住房”，7月政治局會議也大致延續了這一表述，此後多次國常會專門討論上述問題。“城中村改造+保障房+平急兩用設施”已經成爲穩投資的“新三駕馬車”，將對接下來的穩增長起到重要作用。

1. 穩投資需要“新三駕馬車”接力

今年以來，房地產市場下行壓力仍然較大。前9個月，房地產开發投資規模爲8.7萬億元，較2021年同期的11.3萬億下降22%；商品房銷售面積爲8.5億平，較2021年同期的13萬億下降35%。房地產市場下行加大了經濟壓力。

棚改逐步退潮，“舊改”即將迎來尾聲。2019年以來，棚改逐步退潮，據中指數據2022年全國棚改計劃开工爲111萬套，僅爲高峰期的六分之一左右（18.5%）。與此同時，近幾年快速推進的城鎮老舊小區改造也即將迎來尾聲。2020年國務院例行政策吹風會上，住建部曾指出“從我們調查摸底的情況來看，全國2000年底以前建成的老舊小區大概是22萬個”。而截止到今年8月，過去幾年累計新开工的舊改小區已經達到21.7個，开工進度已達到98.7%，往後新开工十分有限，如無擴容的話可能只有3000個小區左右。舊改或將在今年底迎來尾聲。

棚改退潮、舊改將謝幕，而穩增長要求穩住房地產投資，因此“城中村改造+保障房+平急兩用設施”接過穩投資的“接力棒”，“新三駕馬車”呼之欲出。今年的房地產政策主要有兩個維度的應對邏輯，一方面，“認房不認貸”、“金融支持地產16條”等政策，在房地產市場的需求端和供給端同步發力，力圖激活市場供需。另一方面，在市場缺位的領域，加大了政府規劃補足相關短板，在棚改和舊改的潛力空間減少後，適時推出城中村改造、保障房建設、“平急兩用”設施建設，作爲拉動明年房地產投資的“新三駕馬車”。

從政策脈絡來看，“新三駕馬車”在去年底的經濟規劃中並未列入年度任務，而是在今年二三季度才首次將三者並列，並加快推出。去年底的中央經濟工作會議和今年3月發布的政府工作報告，在年度任務中均未完整包含上述“新三駕馬車”，只是提及保障房建設。而城中村改造大多在以往城市更新的規劃中有所涉及，並未專門提出，如“十四五規劃”指出“加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能”。今年4月政治局會議首次將三者並列，提出“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和‘平急兩用’公共基礎設施建設。規劃建設保障性住房”，此後7月政治局會議大致延續了這一提法，住建部、央行等部委也在多個場合將三者並列。

“新三駕馬車”的政策流程非常相似，都是“國常會+‘指導意見’+電視電話會議”。7月14日國常會審議通過《關於積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》，21日審議通過《關於在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，8月25日審議通過《關於規劃建設保障性住房的指導意見》。在這三次國常會後的7-10天左右，分別召开了對應主題的電視電話會議，何立峰副總理發表講話。至此，拉動投資的“新三駕馬車”基本成型。

從發展思路來看，“新三駕馬車”聚焦人口淨流入的大城市。“新三駕馬車”中，城中村改造和平急兩用設施均聚焦於超大特大城市，保障性住房覆蓋面更廣，但近年來保障房推進的重點是保障性租賃住房，而後者主要在人口淨流入的城市籌建。因此，“新三駕馬車”的用武之地主要是人口流入的大城市。根據第七次人口普查數據，我國有21個城市的城區常住人口超過500萬，屬於超大特大城市。這21個城市的特點是人口集中、經濟發達，但同時住房條件較差。七普顯示21城佔到全國總人口的20.8%，城區人口的36.6%，同時創造了全國GDP的32%。但這21城平均每戶住房數量僅爲2.5間，相當於全國（3.2間）的79%，深圳、東莞等城市戶均住房甚至不超過2間，上海也僅爲2間左右。

“新三駕馬車”投資是我國大城市從增量擴張式發展轉變爲存量挖潛式發展的代表。2021-2022年我國城鎮化率年均提高0.66個點，12-19年則是1.17個點，城鎮化速度近乎減半。市政建設也隨之減速，我國市政建設投資佔全社會固定資產投資的比例在高峰期曾到8%，2022年僅爲1.8%。隨着城鎮化增速放緩，我國城市建設從數量型發展轉變爲質量型發展，進入存量挖潛期。今年6月，國家發改委原副主任楊蔭凱在《習近平經濟思想研究》期刊發表“推進以人爲核心的新型城鎮化”一文，其中提到了城鎮化存量挖潛期的幾個特點，一是重速度輕質量、重建設輕治理、重表面輕內涵、重新城擴張輕老城改造的發展方式和依賴土地財政的投融資模式不可持續；二是我國城市特別是老城區市政管網、防洪排澇、抗震應急等安全韌性短板亟待補齊。上述第一個特點對應的是城中村改造和保障房建設，提高存量土地和要素資源的使用效率，這也是城鎮人口增量下降和用地約束趨緊所帶來的必然要求；第二個特點對應的是“平急兩用”設施，補齊城市發展的安全短板。

2. “新三駕馬車”對經濟的拉動

2.1. 拉動多少投資與GDP？

中性預期下，假設城中村拆舊比爲20%、拆建比爲2，保租房、公租房提速29%，共有產權住房規模維持不變，“平急兩用”尚未明確，合計帶來新增投資近6000億。那么，城中村改造預計今年完成投資7700億，明年1.28萬億，明年新增投資5100億（測算過程見3.1.2）；保障房新增投資808億（詳見4.1），“平急兩用”由於相關規劃和建設方式尚未發布明確文件，暫不考慮這部分新增投資。由此，中性情形下，“新三駕馬車”帶來的明年增量投資近6000億。

預計“新三駕馬車”拉動明年房地產投資增速5個百分點，拉動名義GDP約0.25個點。假設今年房地產投資同比下降10%（前9月爲-9.1%），對應規模爲11.9萬億，那么“新三駕馬車”可拉動房地產投資增速5個百分點。由於土地購置費不計入GDP資本形成項目，城中村新增建安投資約2400億，加上約800億保障房投資後，明年新增投資3200億，額外拉動名義GDP約0.25個點。

謹慎情形下，假設城中村拆舊比爲10%、拆建比爲2，三類保障房投資規模與今年持平，明年新增投資爲3200億。樂觀情形下，假設城中村拆舊比爲30%、拆建比爲2，保租房、公租房提速20%，共有產權住房开啓大規模試點推廣，新增投資約爲9000億。扣除土地購置費後，謹慎和樂觀情形對GDP的拉動分別爲0.14和0.37個點。

部分投資額可能不計入房地產投資，但並不影響對經濟增長的拉動。一方面，保障性住房未必都是房地產投資，要區分其建設主體。統計局指出“由房地產企業开發的保障性住宅包括在房地產开發投資項目中，而由項目建設單位（非房地產开發企業）开發的保障性安居工程則不包括在房地產开發投資項目中”。另一方面，城中村改造中部分改造投資可能不計入地產投資，而是計入其他領域的投資。統計局規定“若拆除重建的老舊小區，且开發主體是房地產开發企業的，則納入房地產开發投資統計範疇；若僅僅是對老舊小區進行改造，其投入金額不計入房地產开發投資，但符合固定資產投資標准的，可納入固定資產投資統計範疇”。但在實踐中，房地產投資也包括新建、改建、擴建三類，城中村改造的改造整治部分究竟是不計入房地產投資還是納入房地產投資的改建範圍，目前仍有不確定性。統計口徑的不確定性，可能影響房地產投資，但無論計入哪個行業，在拉動經濟增長上的效果是相同的。

2.2. “新三駕馬車”的投資錢從哪兒來？

民間資本：城中村改造和“平急兩用”設施更鼓勵民間資本參與。城中村改造方面，7月21日國常會提出“多渠道籌措改造資金……鼓勵和支持民間資本參與”。“平急兩用”設施建設方面，7月14日國常會強調“充分調動民間投資積極性，鼓勵和吸引更多民間資本參與‘平急兩用’設施的建設改造和運營維護”；7月20日的電視電話會議指出“要充分發揮市場機制作用，鼓勵和吸引更多民間資本參與‘平急兩用’公共基礎設施的建設改造和運營維護”。本輪保障性住房政策未提及民間資本，但此前的保障性租賃住房政策國辦發〔2021〕22號文強調“充分發揮市場機制作用，引導多主體投資、多渠道供給”。

財政資金：隨着棚改和舊改逐步退潮，保障性安居工程的一批財政資金可用於“新三駕馬車”。

第一本账和專項債中，用於保障性安居工程的資金年均0.9萬億左右。用於相關投資的財政資金主要包括兩方面，一是第一本账的保障性安居工程，二是第二本账的專項債支出。2009-2022年，第一本账的保障性安居工程支出總量達4.2萬億左右，其中31.9%用於棚改（1.3萬億），14.5%用於公租房（6035億），8.5%用於廉租房（3543億），5.4%用於舊改（2261億）。專項債方面，近幾年用於保障性安居工程的年度支出規模超過6000億（2021-2022），近三年累計規模已達1.66萬億。將第一本账和專項債用於保障性安居工程的資金匯總，年均規模約爲0.9萬億左右。

從財政支出結構來看，不同時期我國保障房建設的重點不一樣。從相關財政資金的支出佔比來看，2009-2011年保障房建設的重點是廉租房，這一時期的保障性安居工程支出中43.7%用於廉租房；2011-2014年重心是公租房，支出佔比24.7%；2014年至今，棚改佔比達到35.8%；2020年至今，舊改是保障房建設的重心，在相關財政支出中的佔比達到26.2%。

下一步，保障房財政支出的重心將從棚改和舊改過渡到“新三駕馬車”。棚改开工規模下降至2017的六分之一左右，但佔用財政資金規模仍較多，相當於同期的一半左右。隨着相關改造逐步完工，棚改佔用資金將繼續下降。舊改也是如此，今年底基本完成舊改任務後，明年开始舊改在財政支出中的比例也將开始下降。假設按前幾輪保障房建設重心的財政支出佔比，未來“新三駕馬車”佔保障性安居工程支出的30%，支出總規模穩定在2700億左右，對應“新三駕馬車”的第一本账資金量爲800億左右。從實踐來看，財政部發布的《2023年政府收支分類科目》中新增了“保障性租賃住房”科目。專項債投向領域中，保障性安居工程大類下面也新增了城中村改造、保障性住房兩個分類，加上此前的保障性租賃住房，目前保障性安居工程下面的6個分類中，有3個屬於“新三駕馬車”。

貸款：可能設立“新三駕馬車”相關專項借款。

截至今年二季度末，我國銀行業金融機構的保障性安居工程貸款余額約6.5萬億，其中商業銀行約2.4萬億，政策性銀行約4.1萬億；按趨勢來看，2019年Q3以來，政策性銀行貸款余額減少了約5000億，商業銀行貸款余額增加了約4800億，主要因爲棚改的政策性貸款退潮所致。

自“新三駕馬車”相關政策出台後，政策性貸款也已經开始釋放支持信號。國开行2023年年中黨建和經營工作座談會提出“積極服務推動超大特大城市城中村改造和‘平急兩用’公共基礎設施建設”。而保障房發端更早，政策性貸款早已介入。國开行在2022年報中支出“全年發放保障性住房貸款1302億元，籌建保障性租賃住房，惠及居民超過27.8萬戶”。此外，“新三駕馬車”的相關領域或可能參考“保交樓”設立專項借款，專款專用、封閉管理。

城市更新基金：近兩年各地紛紛設立城市更新基金，預計可以較多用於城中村改造。2017年7月，越秀區牽頭廣州地鐵等市屬國企發起設立廣州城市更新基金，首期規模200億元；2021年6月，上海地產與招商蛇口、保利、中交、萬科等多家大型房企和國壽等險資機構共同發起上海城市更新基金，落地規模800億元。據上海市房管局披露，截至2022年底，上海市已批准的62個城中村改造項目引進社會資金達5500多億元，主要來源包括實施改造主體出資、金融機構配套融資、由房企和保險資金共同設立的城市更新基金等。

房企自有資金：开發商自有資金方面相對“缺錢”。從到位資金來看，今年前9月僅相當於2021年同期的65%，其中，銷售回款（定金及預收款+按揭貸款）和國內貸款僅相當於同期的63%和64%。城中村改造會涉及土地出讓，但今年前9個月100大中城市成交土地規劃建面只有9.4億平，爲2010年以來最低值，僅相當於2020年同期的50.9%。

REITs等其他：市場已有四只保障性租賃住房REITs，發行規模約50億，未來“平急兩用”設施也有望發行相關REITs融資。去年下半年，先後發行了四只保租房相關REITs，發行規模總計50.3億，包括：紅土創新深圳安居、中金廈門安居、華夏北京保障房、華夏基金華潤有巢。未來，“平急兩用”公共設施由於其性質更貼近基建，有望通過REITs融資，特別是倉儲物流等方向。

3. 城中村改造

發展歷程：大規模城中村改造發源自廣東省2008年以來的“三舊改造”。上一輪棚戶區改造始自2005年遼寧省的實踐，並在隨後推廣至全國；而大規模的城中村改造开始自2008年廣東省和國土資源部合作开展的“三舊改造”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊），2008年至2020年11月底，廣東省累計實施“三舊”改造91.24萬畝，節約土地22.39萬畝；投入改造資金1.87萬億元，約佔同期固定資產投資的5%。此前，各地的城中村改造大多以地方城市更新的形式开展，今年7月國常會審議通過《關於在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》後，开始在全國重點城市集中推行。

3.1. 拉動多少投資？能否帶動房地產去庫存？

3.1.1. 城中村體量多大？

城中村體量有多大？預計全國約1400-1600萬戶城中村業主。根據七普數據，我國城市家庭戶中，有10.1%的家庭居住在自建房中。城市家庭戶總數約2.03億戶、5.04億人，即大約2030萬戶、5010萬人居住在城市自建房中。但城市自建房並非都是城中村，只有土地性質爲集體土地的城區自建房才屬於城中村。以上海爲例，截至22年9月，上海剩余城中村涉及約11萬戶，而七普數據顯示上海城區居住在自建房的家庭約15.5萬戶，對應城中村佔自建房的比例約爲71%。假設全國城市70%-80%的自建房屬於城中村，大約涉及1400-1600萬戶家庭。

以涉及的家庭戶數量推算，全國城中村體量約爲棚改和舊改的三分之一，但人口流入城市需要額外考慮租戶數量。棚改方面，2013-2022年的十年間，全國棚戶區改造累計开工4300多萬套，幫助上億棚戶區居民改善了居住條件。舊改方面，住建部數據顯示，全國2000年底以前建成的老舊小區大概是22萬個，涉及的居民近3900萬戶。因此，按家庭戶數量來算，全國城中村體量大約只有棚改和舊改的三分之一左右。但在人口流入城市，除了業主外，還有大量城中村租戶，因此，實際涉及的家庭戶數量會稍多一些。

21個超大特大城市中，部分城市曾公布當地城中村規模，整體來看廣東地區城中村規模普遍大於其他地區：

（1）上海：據“上海發布”，上海還有“城中村”點位近700余個，涉及11萬戶左右。

（2）北京：北京近年來未發布城中村相關數據。但2022年5月，北京發布《城鄉結合部減量發展三年行動計劃》，集中梳理確定了近200個項目，總面積約1220平方公裏。作爲外來人口密集、建築密度較高區域，城鄉結合部需持續治理。

（3）廣州：據《廣州市“城中村”改造三年（2018-2020年）行動計劃》統計，截止2018年，全市共有272條城中村，村域面積共716平方公裏，佔廣州市域總面積約10%。涉及村民戶數約34.89萬戶，共98.25萬村民，涉外來人口約500萬人。

（4）深圳：根據深圳市規劃和國土資源委員會調研數據顯示，深圳市城中村用地總規模約320hm2，約佔深圳土地總面積的16.7％。根據深圳市住建局的摸底調查，深圳共有以行政村爲單位的城中村336個（其中特區內行政村91個），自然村1044個(一個或多個自然村組成一個行政村)，城中村農民房或私人自建房超過35萬棟，總建築面積高達1.2億平方米，佔全市住房總量的49%。根據深圳鏈家研究院的長期監測，實際租住城中村的比例可能達租賃總人口的60%~70%，居住約有1200萬人。

（5）東莞：東莞市住建局曾在2021年透露，全市城中村出租房間佔東莞租賃住房的八成，可居住700多萬人。

（6）青島：城中村共210個、約11.01萬戶。

（7）濟南：包括城中村和城邊村。其中，城中村主要分布在小清河沿线及二環西路兩側，宅基地總佔地面積約23.7平方公裏，涉及約7.27萬戶村（居）民。城邊村主要分布在中心城區邊緣以及新舊動能轉換起步區、臨空經濟开發區，宅基地總佔地面積約12.8平方公裏，約2.38萬戶。

（8）長沙：六區一縣範圍內現狀有城中村 74 處，佔地面積約爲 15.54平方公裏。

3.2.1. 城中村改造拉動多少房地產投資和銷售？

21個超大特大城市的城中村改造面積約6.3億平。21個超大特大城市大約有344萬戶城中村業主（假設75%的城市自建房家庭戶），考慮到人口流入城市的城中村有較多租戶，我們用兩種方式計算城中村總住戶。方法一是假設每戶業主平均對應2戶租戶，則有租戶687萬戶，總戶數約1030萬戶。方法二是計算低租金的租房家庭戶數。假設北上深不超過1000元/月，其他城市500元/月，廣州南京杭州等三個房租偏高城市額外加上“500-999元”房租區間的30%家庭戶。得到低房租家庭戶數後，再在其中扣除公租房和廉租房家庭，剩下即爲城中村租戶數量，21城大約爲704萬，城中村總戶數爲1048萬戶。兩種結果相差不大，21個超大特大城市租戶和業主匯總計算的城中村戶數在1000萬戶左右。2020年七普數據顯示，我國城市家庭戶均住房面積爲92.2平米，我們假設業主爲92.2平，租戶爲全國平均水平的50%（46平左右），並用上述方法一的結果計算21個超大特大城市的城中村改造面積約6.3億平。

中性情形下，城中村改造對應的總投資規模約爲5.1萬億，2024年或新增投資約5100億。城中村改造投資=拆除投資+復建投資+改造整治投資+土地購置費。假設拆舊比=20%、拆建比=2，即6.3億平中拆除1.3億平、整治5億平、新建約2.5億平，對應的建安投資和土地購置費分別爲2.37萬億、2.76萬億，總投資約5.1萬億。一般而言城中村改造由於土地性質、資金等問題的復雜性，所需年限大多較長；但本次爲中央政策自上而下推動，並且額外承擔着擴內需等任務，進程可能快於以往。假設平均改造年限爲5年，2023年开始分別完成總投資的15%、25%、25%、20%、15%，今年投資規模爲7700億，佔年度房地產投資的6.4%左右；明年投資規模達1.28萬億，增量投資約5100億。如果不計算土地購置費，建安投資總規模約2.4萬億，今明兩年分別爲3565億、5941億，增量投資近2400億。

如果拆建比維持2，謹慎和樂觀情況下，按拆舊比10%、30%分別來看，城中村改造總投資分別爲3.2萬億、7萬億，改造年限和節奏不變，2024年新增總投資分別爲3200億、7100億左右；對應明年新增建安投資爲1818億、2935億。

由於拆遷的業主較少，城中村對於商品住宅銷售的拉動可能非常小，約0.6%左右。21個超大特大城市的城中村住戶中約三分之二爲租戶，業主只有三分之一左右，整體購房需求並不多。拆舊比如果爲20%，意味着只有20%的業主有購房可能（約69萬戶），佔全部住戶的20%*33%=6.8%左右。進一步扣除上述6.8%中的實物安置部分，假設貨幣和房票安置佔比共爲50%，那么只有3.4%的城中村住戶有望形成購房需求。即使不考慮貨幣化安置後不購房的群體，假設上述3.4%的需求在五年內全部兌現，每年約新增7萬戶購房需求。而2022年商品住宅銷售面積爲11.5億平，按套均92平計算，大約1250萬套，上述7萬戶購房需求只能拉動年度商品住宅銷售增長0.6%左右。

3.2. 城中村改造落地仍有不確定之處

何立峰副總理在7月28日的電視電話會議上提出“探索出一條新形勢下城中村改造的新路子”，但由於相關頂層設計尚未發布，目前實踐中，如何落地仍然存在未明晰之處，一是大拆大建是否有限制？二是淨地出讓是否必然要求一二級土地开發的分離？

住建部發文劃定了拆舊比和拆建比的紅线，要求“不短時間、大規模拆遷城中村等城市連片舊區”。住建部於2021年8月發布的《關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號），指出城市更新過程中過度房地產化、大拆大建的开發方式，變相擡高房價，產生新的城市問題。對此，63號文劃定了城市更新的紅线，一是拆除建築面積不應大於現狀總建築面積的20%（即拆舊比），二是拆建比不應大於2，三是居民就地、就近安置率不宜低於50%。城市更新的範圍較廣，不只是城中村，也包括舊廠區、舊街區等方面的改造更新，但63號文亦明確提出“不短時間、大規模拆遷城中村等城市連片舊區，防止出現住房租賃市場供需失衡加劇新市民、低收入困難群衆租房困難”。

本次城中村改造明確提出“拆除新建、整治提升、拆整結合”三類方式，但尚不明確拆除新建的比例是否沿用63號文的限制。7月28日，何立峰副總理強調“城中村改造是一項復雜艱巨的系統工程，要從實際出發，採取拆除新建、整治提升、拆整結合等不同方式分類改造”；10月12日，住建部亦指出“超大特大城市正積極穩步推進城中村改造，分三類推進實施。一類是符合條件的實施拆除新建，另一類是开展經常性整治提升，第三類是介於兩者之間的實施拆整結合。”拆除重建放在三類改造方式的第一位，但“拆舊比不超過20%、拆建比不超過2”的約束是否存在仍未明確。在實踐中，可能通過全市統籌的方式，創造一定彈性空間，7月28日電視電話會議亦指出“實行改造資金和規劃指標全市統籌”。

此外，淨地出讓的要求，可能給一二級聯動的土地开發模式帶來挑战。

許多地區的城中村改造採用一二級聯動的土地开發模式，即承擔拆遷和一級土地开發的市場主體，獲得二級开發權利，這一模式下土地出讓大多採取協議出讓或是帶條件出讓兩種方式，而公开招拍掛程序由於無法確保一級开發者順利獲得土地使用權，往往不被採用。如2019年印發的《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》提出，“舊城連片改造項目，經改造範圍內90％以上住戶（或權屬人）表決同意，在確定开發建設條件的前提下，由政府（廣州空港經濟區管委會）作爲徵收主體，將拆遷工作及擬改造土地的使用權一並通過招標等方式確定改造主體（土地使用權人），待完成拆遷補償後，與改造主體籤訂土地使用權出讓合同”。這一規定中，將拆遷等一級开發和土地使用權的二級开發一並確定改造主體。一二級聯動將土地一級开發的部分收益讓渡給开發商，優勢在於可吸引市場主體參與收益較低的城市更新項目，但違反了市場公平競爭原則。

7月28日的電視電話會議上，何立峰副總理明確指出城中村改造“必須實行淨地出讓”，這意味着一二級聯動方式可能較難持續。什么是淨地出讓？按照《關於加大闲置土地處置力度的通知》（國土資電發〔2007〕36號），“實行建設用地使用權‘淨地’出讓，出讓前，應處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期开發，防止土地闲置浪費。” 這意味着，淨地出讓要求法律產權清晰，同時完成必要的前期开發，也即先完成一級开發，將“毛地”變爲“淨地”，通過政府收儲後，再進行使用權的出讓，從而切斷了一二級聯動的可能性。

“淨地出讓”後以一二級分別开發爲主，但一二級聯動开發的也有可能。今年上半年，廣州先後出台《廣州市支持統籌做地推進高質量發展工作措施》及《廣州市統籌做地推進高質量發展工作方案》，顛覆舊改項目過去主要由一家企業一二級聯動的开發模式，強調做地與土地收儲相分離，同時明確全資國企爲做地主體。9月，自然資源部印發《關於开展低效用地再开發試點工作的通知》（自然資發〔2023〕171號）：“堅持‘淨地’供應，按照公开擇優原則，建立競爭性准入機制，探索依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓”。“淨地出讓”和“競爭性准入”兩條原則之下，意味着較難由同一個主體完成一二級开發。但171號文同時指出“探索依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓”，或意味着一二級聯動开發模式也在探索中。

4. 保障性住房和“平急兩用”設施

4.1. 保障性住房

我國早期的住房保障體系包括多種形式。如2020年七普數據顯示我國城鎮家庭戶中，居住在保障房的佔比7.2%，較2010年六普提高0.7個點；保障房的形式也從2010年“廉租房+經濟適用房”兩類，增加至2020年“廉租房+公租房+經濟適用房+兩限房”四類。

目前的保障性住房體系：以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房爲主體。2021年7月發布的《國務院辦公廳關於加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22號）成爲我國保障性住房的第一份頂層設計，該文首次提出了我國住房保障體系的三大主體，即公租房、保障性租賃住房和共有產權住房。其中，公租房主要是面向城鎮戶籍的低保、低收入住房困難家庭。保障性租賃住房重點是要解決人口淨流入的大中城市新市民和青年人的住房問題。共有產權住房是由城市政府因地制宜，幫助有一定經濟實力，买不起房子的居民能夠盡快改善居住條件。

保障性住房投資規模如何？

8月國常會審議通過的《關於規劃建設保障性住房的指導意見》還未發布，尚不清楚本輪保障房建設包含哪些住房形式，我們仍然按照國辦發〔2021〕22號文所提出的三大主體來計算保障房投資規模。

保障性租賃住房預計是投資重點，年均投資2600億，明年額外新增520億。今年9月，住建部指出“各地近兩年來共已建設籌集保障性租賃住房508萬套（間），完成投資超過5200億元”，對應套均投資僅約10.8萬元；2021年底，住建部也曾經指出“2021年1-9月已开工72萬套，佔全年計劃的76.9%，完成投資775億元”，對應套均投資也是10.8萬元，這一數據較爲穩定。粗略推算過去兩年保租房年均投資約2600億元，如果明年進一步提速20%，可帶來增量投資約520億元，總投資達3120億元。

公租房：預計今年僅40萬套左右，年均投資1440億元，明年可新增近300億投資。住建部在年初提出，今年將新开工建設籌集保障性租賃住房、公租房和棚改安置住房360萬套（間），其中保租房204萬套（間)，推算公租房和棚改安置房約160萬套。棚改方面，河北省目標是完工不低於8萬套，杭州約1.8萬套，重慶2023-2025年3年完成8.3萬戶（年均2.8萬戶），因此我們預計31省市平均4萬套左右，共120萬套。因此，今年公租房大約建設40萬套。假設套均90平、投資成本爲4000元/平，總投資爲1440億元，如果明年提速20%，對應288億元增量，1728億元的投資體量。

共有產權住房：規模較小，如大規模鋪开試點，參考保租房第一年，可能帶來千億規模增量投資，但尚不確定是否大規模推廣。共有產權房起步較早，早在2014年，北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安等6座城市被確定爲共有產權住房試點城市。2017年9月份，住房城鄉建設部印發《關於支持北京市、上海市开展共有產權住房試點的意見》，支持北京市、上海市深化發展共有產權住房試點工作。但目前規模仍然較小，北京在2017年明確了未來5年供應25萬套共有產權住房目標；2020年，廣東省全省籌集共有產權住房6.1萬套，供應共有產權住房3.4萬套；同期上海市共有產權保障住房已累計完成籤約11.5萬套。如果明年开始大規模推廣共有產權房試點建設，參考2021年保租房首次大規模推廣試點建設，當年新增投資近千億。但目前尚不確定是否會大規模推廣。

4.2. “平急兩用”設施

“新三駕馬車”中，相比於城中村改造和保障性住房，“平急兩用”可能有所不同。一是城中村改造和保障性住房都已有多年實踐，“平急兩用”設施則是新概念，具體包含哪些方面的投資建設，尚未有明確說明。二是城中村改造和保障性住房均以住房建設爲主，以配套的基礎設施建設爲輔，但“平急兩用”設施更多是基礎設施，房地產投資佔比較少。

“平急兩用”包括哪些內容？交運倉儲、能源、醫療、水利工程、酒店民宿等領域投資。從中央會議和地方實踐，可以看出平急兩用包含哪些領域的投資。4月18日國家發展改革委“平急兩用”設施建設現場會指出“建設改造一批‘平急兩用’的民宿和酒店、儲備一批單體大型方艙醫院、升級一批應急醫療服務點”；9月杭州發布了《“平急兩用”公共基礎設施建設第一批項目清單》，首批共87個項目，投資金額超400億元。其中，醫療衛生建設項目23個，打包改造項目8個，總投資98.9億元；城郊大倉項目7個，總投資82.2億元；酒店民宿項目46個，房間數13928個，總投資約193億元；高速服務區3個，總投資37.5 億元。此外，水利部在近期發布的《關於加快推動農村供水高質量發展的指導意見》中提出，“建立健全平急兩用的應急供水保障體系，做好農村供水應急預案、隊伍、演練、備用水源、物資儲備等各項准備；做好應對洪旱災害、突發水污染事件應急保供水工作，確保農村群衆飲水安全”。

“平急兩用”更多是一種建設思路，而非特定領域的增量投資。由上述案例可見，“平急兩用”設施不是某類特定領域的投資，而是一種建設思路，在建設基礎設施和建築時，設計出平時使用和應急使用的轉換通道。因此，“平急兩用”設施可能是在各地的投資規劃中，新增“平急轉換”的設計，爲此可能帶來一些額外投資，但主體仍然是原有的規劃。

5. 風險提示

（1）近年各地區人口數量較2020年七普結果變化較大；

（2）部分投資額未計入房地產投資，計入其他領域固定資產投資；

（3）政策推進力度超預期。

注：本文選自德邦證券於2023年10月23日發布的《【德邦宏觀蘆哲&佔爍】“新三駕馬車”能否帶動明年經濟？》，證券分析師：蘆哲（S0120521070001，首席經濟學家）；佔爍（S0120122070060，聯系人）

標題：“新三駕馬車”能否帶動明年經濟？

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