德國財政政策啓示：行穩致遠

核心觀點

二战後，世界各國進入恢復經濟的階段，德國推行社會市場經濟體制。社會市場經濟體制主張政府只進行有限地幹預，因而1949-1966年德國採取預算收支平衡的財政政策。1967年，德國發生战後第一次經濟衰退，財政政策轉向凱恩斯的幹預主義。在石油危機的強烈衝擊下，財政政策幹預造成了政府債務問題。這使得德國政府开始反思凱恩斯主義，並尋求經濟財政體制變革。1982年，科爾政府改革，轉向謹慎保守的財政政策。

兩德統一之後，在上世紀90年代，德國財政政策經歷了先擴張，後緊縮的兩個階段，主要是服務於特定的歷史階段目標。在擴張過程中，德國政府也顯示出了較爲穩健的方式，擴張中央政府債務，而控制地方政府債務。在緊縮過程中，即使1998年債務規模有所回升，也迅速重新降低。這兩個階段均體現出德國仍然延續着“保守謹慎”的財政基調。

進入21世紀，無論是2003年施羅德改革，還是默克爾執政初期（2005-2007年），德國政府都還在延續“保守謹慎”的財政思路，努力削減支出來降低赤字。但是互聯網泡沫和美國次貸危機兩次經濟衰退導致德國政府不得不擴大支出，最終造成政府債務比重持續上升。危機過後，德國政府並沒有放任赤字和債務問題，而是以強制性的法律手段管控政府債務。

2009年7月，德國“債務剎車”條款被正式寫入德國憲法。首先，德國政府及時“債務剎車”，在歐債危機中經濟穩定增長。其次，德國財政收支扭虧爲盈，有效控制債務增長。最後，德國擺脫對財政擴張的依賴，繼續改革經濟體制。疫情後，2023年7月10日，德國政府公布了2024年財政預算，重回“謹慎保守”的財政政策。

觀察德國財政政策歷史，可以看出，德國在大部分時期都遵循“謹慎保守”的財政基調，只有在經濟危機時期才會擴張財政，危機過後就迅速轉爲緊縮。一方面，在思想上這源於德國社會市場經濟體制中的國家有限幹預原則。另一方面，在實踐中德國在上世紀70年代採用的凱恩斯主義調節政策並未達到預期效果。因此，德國政府不依賴於財政擴張，而更多是推行改革來解決經濟發展問題，比如科爾改革促使德國擺脫了兩次石油危機造成的經濟困境，施羅德改革促使德國降低財政負擔，抵御了歐債危機的影響。

從德國財政歷史來看，我們認爲，簡單地擴張財政不是解決經濟發展根本問題的“良藥”，改革才是推動社會發展的動力。擴張財政進行需求刺激固然可以穩定經濟增速，但如果在战略上依賴於債務擴張來解決經濟增速問題，那么就會拖慢經濟轉型，影響中長期發展。我們應當珍惜中國財政和貨幣政策的剩余空間，爲改革爭取更多的時間窗口，通過市場化改革和擴大开放來倒逼經濟轉型。

1 聯邦德國時期的財政政策

1.1 1959-1966年：預算收支平衡

二战後，世界各國進入恢復經濟的階段，德國推行社會市場經濟體制。面對战爭後的經濟發展模式，以蘇聯爲代表的社會主義國家選擇了計劃經濟，以美國爲代表的資本主義國家選擇了市場經濟。而德國在這兩種路徑之外選擇了第三種體制，即社會市場經濟。社會市場經濟是一種以市場經濟爲主，國家調節爲輔的經濟政策，在放任自由的市場經濟和集中管理的計劃經濟之間尋找到了一條中間道路。

社會市場經濟理論的思想基礎是以瓦爾特·歐根爲代表的新自由主義弗萊堡學派，又稱“聯邦德國新自由主義學派”。歐根對秩序政策和過程政策進行了區分，秩序政策是政府所維持的市場制度和競爭秩序，而過程政策是政府對經濟的直接幹預，比如財政政策。歐根認爲，經濟政策的核心首先是秩序政策，而非過程政策。在此影響下，弗萊堡學派主張通過市場力量調整經濟，國家盡可能不幹預再生產的過程，但不反對必要的和有限的國家調節措施。

艾哈德將社會市場經濟理論應用於政策實踐，被譽爲“社會市場經濟之父”。1947年，弗萊堡學派經濟學家阿爾弗雷德·米勒阿爾馬克在《經濟管制和市場經濟》一書中正式提出了“社會市場經濟”理念，其思想極大影響了1949年任聯邦德國經濟部長，1963年任總理的艾哈德。1952年，米勒阿爾馬克擔任了聯邦德國經濟部的司長。社會市場經濟理論墊定了德國經濟制度的基礎，這一思想對德國經濟政策的影響意義深遠。

1949-1966年，在弗萊堡學派國家有限幹預原則的影響下，聯邦德國實行謹慎的財政收支平衡政策。這一時期，聯邦德國控制政府的財政支出來平衡財政預算。政府對經濟幹預較少，經濟增長主要靠市場機制調節。相較於私人部門債務佔GDP比重的持續上升，政府部門債務佔GDP比重在這一時期基本維持穩定。這一財政政策配合馬歇爾計劃幫助聯邦德國在二战後迅速復蘇。

社會市場經濟體制主張政府只進行有限地幹預，強調政府的職責在於維持經濟秩序，保證公平競爭。這一國家有限幹預原則對聯邦德國，乃至統一後的德國經濟和財政政策產生了持續而深遠的影響。我們認爲，這也是德國政府對債務問題一直持謹慎態度，率先踩下“債務剎車”的深層原因之一。

1.2 1967-1981年：實施幹預政策

1967年，德國發生战後第一次經濟衰退，政府在財政政策上逐漸放棄傳統的收支平衡政策，引進凱恩斯主義的幹預政策。1965-1967年，德國經濟增速從5.4%下降至-0.3%。1966年底，艾哈德被迫辭職，政府改組。1967年6月，聯邦德國議院通過《促進經濟穩定與增長法》，政府开始通過公共开支對經濟發展過程進行調節。這標志着“總體調節”的反周期財政政策，即主張政府幹預的政策开始實行。

德國的“總體調節”政策來源於凱恩斯主義。凱恩斯主義強調政府採取擴張性的經濟政策，通過增加需求促進經濟增長，在財政政策上主張政府擴大开支，實行赤字財政。德國“總體調節”政策的思路就是，在經濟蕭條時期擴大財政支出，允許財政赤字，在經濟繁榮時期縮減財政支出，通過財政盈余達到整個周期內的財政平衡。這一時期，聯邦德國政府着重於使用財政政策工具平抑經濟周期，確保經濟穩定增長。

聯邦德國“總體調節”的反周期財政政策經過三次危機，最終導致聯邦債務負擔加重。1966-1967年，德國經濟衰退，政府擴張財政導致一般政府債務佔GDP比重提升2.7個百分點至20.8%，而後緊縮財政，債務率重新降低。1973年-1975年，第一次石油危機，財政擴張導致政府債務率從17.4%上升至23.7%。但這一次危機之後，德國政府並未降低債務率。在1980年-1982年的第二次石油危機期間，德國政府債務率從30.2%繼續上升至36.6%。

1980年开始，貨幣貶值和高利率導致政府債務壓力劇增。一方面，由於德國貿易多年逆差，其中1980年貿易逆差438億美元，創造歷史記錄，1979-1985年德國馬克持續貶值。另一方面，高通脹導致德國提高利率。德國長期國債收益率從1978年4月的5.7%上升至1981年9月的10.6%，這增加了德國政府的債務成本。1980-1983年，德國一般政府利息從149.5億增加至260.5億歐元，佔GDP比重從1.89%上升至2.89%。

在石油危機的強烈衝擊下，“總體調節”的反周期財政政策不僅沒有平抑經濟周期的波動，反而造成了政府債務問題。一方面，德國政府一再運用財政政策刺激經濟導致政府債務直线上升。另一方面，只刺激需求，不進行供給側改革，導致德國產業競爭力下降，貿易長期逆差。這使得德國政府开始反思凱恩斯主義，並尋求經濟財政體制變革。

1.3 1982-1990年：科爾政府改革

1982年,科爾政府上台後提出了“多市場、少國家”的偏向供給側的經濟政策。第二次石油危機導致全球經濟陷入滯脹，繼續擴張財政刺激需求會造成通脹惡化。1980-1982年，德國經濟增速分別爲1.4%，0.5%，-0.4%，通脹分別爲5.4%，6.3%，5.2%，同時還伴隨着失業率上升。面對這種局面，傳統凱恩斯主義失效。科爾上台後，其政策執政目標非常明確：抑制國家預算規模、減少政府幹預、放松國家控制、促進私人投資。

在財政上，科爾政府摒棄了“總體調節”的幹預主義政策，轉向謹慎、保守的緊縮政策。科爾指出政府將把整頓國家預算工作放在首位。在具體措施上，第一，嚴格控制國債發行，減少預算赤字。第二，調整福利制度，減輕政府負擔。第三，實行稅制改革，減輕企業負擔。1984年德國頒布《減稅法》，分1986年、1988年和1990年三個階段進行減稅。1983年至1990年，德國政府債務佔GDP比重基本維持穩定，稅收收入佔GDP比重持續下降。

緊縮財政政策配合供給側改革，實現了德國經濟的轉型。首先，緊縮財政延緩了政府債務增長。德國一般政府財政從1981年赤字314.7億歐元轉爲1989年盈余4.96億歐元，1982年後，德國一般政府債務佔GDP的比重基本維持穩定。其次，通過供給側改革調整產業結構。德國政府雖然緊縮財政，但出台了鼓勵公共投資、降低企業稅負等一系列措施。1988年後，德國全要素生產率快速明顯提高，在1991年超過美國。

相對緊縮的財政政策並沒有影響經濟發展，德國在上世紀80年代取得了矚目的成果。1983-1992年，德國連續10年實際GDP正增長。同時，德國也解決了長期貿易逆差的問題。1983-1986年，德國貿易逆差快速收窄，並在1993年轉爲貿易順差。這得益於德國出口的增長。德國出口佔全球比重從1984年的7.51%上升至1991年的10.16%。這些數據表明，德國在不依賴財政擴張的基礎上，也能夠實現經濟轉型。

科爾政府放棄需求側刺激，實行供給側改革的政策幫助德國擺脫了70年代的經濟困境，實現了80年代的穩定增長。成功的改革和經濟轉型墊定了德國作爲工業強國的長期競爭力基礎。同時，德國在低政府債務增長的情況下也能維持經濟繁榮，進一步增強了德國“保守謹慎”的財政基調。

2 兩德統一之後的財政政策

2.1 1991-2000年：特定歷史階段

從1991年至1997年，德國財政政策主要爲了平衡地區發展，這一階段的政策以擴張爲主。1990年10月德國統一，但東西德國經濟發展差距過大，平衡地區發展成爲首要任務。兩德統一後，東德原來的14個行政區被改爲5個州。1991年，東德五州GDP合計1081億歐元，比西德GDP第五的下薩克森州（1444億歐元）還要低。因此，科爾政府的首要任務轉爲“振興東部”。1991年7月，德國政府增收“團結稅”，又名“統一附加稅”，納入“德國統一基金”支持東德經濟建設，這一稅種直至2021年才終止。

財政政策也服務於平衡地區發展的特定目標，1991-1996年德國政府進行債務擴張。德國政府爲了支持東部發展，進行了大量的財政傾斜。但債務擴張也主要表現在中央政府，地方債務債務仍被嚴格控制。1991年至1996年，德國一般政府債務佔GDP比重上升18.8個百分點至57.8%，而中央政府債務佔GDP比重上升14.5個百分點至37.3%，也就是說地方政府債務佔比僅上升了4.3個百分點。擴張的財政加快了東德地區發展，1992年，東德五州GDP同比25.8%，此後幾年也都高於德國全國的GDP增速。

1997年至2000年，德國財政政策主要是爲了推行歐元，政策以緊縮爲主。1991年底，“馬斯特裏赫特條約”籤訂後歐盟正式成立，並決定在1999年开始使用統一貨幣歐元。爲了保證歐元穩定運行，防止通貨膨脹，1997年6月歐盟各國籤訂了《穩定與增長公約》，其中規定歐元區各國政府財政赤字不得超過GDP的3%，公共債務不得超過GDP的60%。而1996年，德國財政赤字率3.57%，一般政府債務佔GDP比重57.79%。

爲了達成歐元區“公約”要求，德國政府緊縮財政。首先是削減开支。1996年开始，在財政收入佔比基本不變的情況下，德國政府減少財政支出佔比，1997年財政赤字率降低至2.94%，完成歐元區的要求。其次是控制債務增速。1995-1997年，德國政府未償債券就基本維持不變。1998年德國政府債務短暫增加突破60%後就迅速減少，在2003年之前德國政府債務佔GDP比重都控制在60%以下。

在上世紀90年代，德國財政政策先擴張，後緊縮，主要是服務於特定的歷史階段目標，在擴張過程中，德國政府也顯示出了較爲穩健的方式，擴張中央政府債務，而控制地方政府債務。在緊縮過程中，即使1998年債務規模有所回升，也迅速重新降低。這兩個階段均體現出德國仍然延續着“保守謹慎”的財政基調。

2.2 2001-2009年：債務持續上升

互聯網泡沫危機導致德國經濟增速下降，政府積極財政支出來應對衝擊，赤字率和債務率觸及紅线。互聯網泡沫危機後，德國經濟增速從2000年的2.9%下降至2003年的-0.7%。在財政收入增速下降的情況下，德國財政支出增速仍較高，導致財政赤字擴大。2001-2003年，德國財政赤字率連續3年高於3%，同時2003年德國一般政府債務佔GDP比重63.54%，均超過歐盟要求。

德國施羅德政府着手解決財政和債務問題。2003年3月14日，施羅德表示“德國經濟目前所面臨的困境迫使德國政府在財政緊縮、經濟增長和減輕稅務負擔之間尋找一個新的平衡點”，隨後提出“2010議程”，宣布削減社會福利並實施有利於就業的措施。2005年，默克爾上台後繼續推動改革。2003-2007年，施羅德改革促使德國社會福利費用增速和佔GDP比重明顯下降，2007年，德國政府實現財政盈余。

但2008年全球金融危機，默克爾政府擴大財政支出導致巨額財政赤字。受次貸危機影響，德國經濟增速從2007年的2.98%降至2008年的0.96%，2009年更是進一步降至-5.70%。2008年10月，默克爾政府推出了5000億歐元規模的金融救市計劃，而後又持續推出經濟刺激方案。受此影響，2008年-2010年，德國財政支出增速分別爲3.76%、4.74%和4.72%，明顯高於2007年增速僅爲0.54%。大規模財政刺激導致2009年和2010年財政赤字達到770億和1123億歐元。

財政赤字轉化爲政府債務持續上升。2001年至2010年，德國政府債務從1.26萬億上升至2.10萬億歐元，之後發生歐債危機，德國政府債務進一步增長至2013年的2.20萬億歐元。德國政府部門槓杆率2010年達到了82.2%。在2012年之前，雖然德國長期國債收益率下降，但由於政府債務規模的增長，德國政府每年支付的利息仍維持在400億歐元上下，形成了一定的債務負擔。

實際上，無論是2003年施羅德改革，還是默克爾執政初期（2005-2007年），德國政府都還在延續“保守謹慎”的財政思路，努力削減支出來降低赤字，但是經濟危機導致德國政府不得不擴大支出，最終造成政府債務比重持續上升。危機過後，德國政府並沒有放任赤字和債務問題，而是以強制性的法律手段管控政府債務。

2.3 2010-2019年：德國債務剎車

2009年7月，德國“債務剎車”條款被正式寫入德國憲法。“債務剎車”條款規定自 2016 年起，排除經濟周期引起的赤字，德國結構性赤字不能超過國內生產總值的 0.35%。聯邦政府從 2016 年起，各州從 2020 年起，除特殊情況外，不允許再新增任何債務，財政預算應基本不依靠貸款來進行平衡。在《20220317德國“債務剎車”對中國高質量發展的借鑑》專題報告中，我們也詳細介紹了德國“債務剎車”的具體運行機制。接下來，我們介紹德國“債務剎車”的成效。

首先，德國政府及時“債務剎車”，在歐債危機中經濟穩定增長。2009年12月，三大評級機構下調希臘主權信用評級，歐債开始爆發主權債務危機。2009-2011年，希臘一般政府債務率從127.8%上升至184.0%，“歐豬五國”平均一般政府債務率從89.5%上升至119.7%。而德國一般政府債務率在2010年達到81.0%後就不斷下降。由於德國政府對債務的管控，歐債危機對德國的影響較小，德國實際GDP在2010年和2011年分別同比增長4.19%和3.91%。

其次，德國財政收支扭虧爲盈，有效控制債務增長。2012年，德國財政從前一年的赤字237.41億歐元變成盈余2.56億歐元，此後直到2020年疫情之前，德國財政一直保持盈余。德國政府債務規模也隨之降低，從2012年的2.20萬億歐元降低至2019年2.07萬億歐元。作爲對比，2012-2019年，歐元區除德國外的政府債務從6.74萬億增長至8.01萬億歐元，美國國債規模從16.43萬億增長至23.20萬億美元。

最後，德國擺脫對財政擴張的依賴，繼續改革經濟體制。2010年危機過後，默克爾繼續推動“施羅德時代”的改革。在中美日德四個國家中，德國的全要素生產率在2010-2019年明顯提升。2010-2016年，德國貿易順差從1550億擴大至2489億歐元，同時中高科技出口佔制成品出口的比例從72.11%上升至74.34%。德國默克爾政府在緊縮財政的同時，將更多精力放在改革上，通過改革實現經濟持續增長。

2020年疫情後，德國暫停“債務剎車”條款，隨後出台了一系列包括債務融資的財政刺激計劃。2023年7月10日，德國政府公布了2024年財政預算，計劃削減社會福利以控制政府債務。德國財政部長克裏斯蒂安·林德納表示“該預算意味着德國向財政緊縮政策回歸”。在疫情過後，德國政府很快重回“謹慎保守”的財政政策，這與6月初再度提高國債上限的美國大爲不同。

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德國財政政策史啓示：行穩致遠

觀察德國財政政策歷史，可以看出，德國在大部分時期都遵循“謹慎保守”的財政基調，只有在經濟危機時期才會擴張財政，危機過後就迅速轉爲緊縮。一方面，在思想上這源於德國社會市場經濟體制中的國家有限幹預原則。另一方面，在實踐中德國在上世紀70年代採用的凱恩斯主義調節政策並未達到預期效果。因此，德國政府不依賴於財政擴張，而更多是推行改革來解決經濟發展問題，比如科爾改革促使德國擺脫了兩次石油危機造成的經濟困境，施羅德改革促使德國降低財政負擔，抵御了歐債危機的影響。

德國保持低債務模式下的經濟穩定增長。對比日本和德國，在上世紀70年代，日本和德國GDP和政府債務比重較爲接近。80年代，日本一般政府債務擴張速度明顯高於德國，雖然日本在這一時期經濟增速較高，但也形成了泡沫，泡沫破裂後，即使政府加速擴張財政也無濟於事，日本經濟幾乎長期陷於停滯狀態。而德國一般政府債務佔GDP的比重相對較低，經濟從長期趨勢來看也一直處於穩定增長狀態。